Рассмотрим стадии законотворческого процесса более подробно.
. Стадия законодательной инициативы заключается в официальном внесении законопроекта в законодательный орган (Государственную Думу РФ (ГД)) обладающими таким правом согласно ст. 104 Конституции РФ (идентично ст. 103 Регламента ГД) субъектами [1]. В обязанности законодателя входит рассмотрение законопроекта на своем заседании. Право законодательной инициативы в ходе его реализации становится субъективным правом и может быть осуществлено только в определенных правовых формах. В частности, частью 2 ст. 104 Конституции РФ предусматривается одна форма реализации права законодательной инициативы - законопроект. Статья 104 Регламента ГД определяет, что право законодательной инициативы реализуется в форме внесения в ГД:
проектов федеральных конституционных и федеральных законов (далее - законопроект);
законопроектов, относительно внесения изменений и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы либо о признании этих законов утративших силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;
поправок к законопроектам.
Частью 3 ст. 104 Конституции РФ устанавливается возможность внесения законопроектов, касающихся введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, только при наличии заключения Правительства РФ [1].
Право Правительства РФ на обязательную экспертизу можно рассматривать как его право на своеобразное, не столько юридическое, сколько политико-экономическое, предпарламентское вето отлагательного типа на определенный Конституцией РФ вид законопроектов. Такое вето может быть преодолено ГД в рамках стандартной парламентской процедуры.
Тем не менее, основная масса законопроектов (до 90%) вносится Правительством РФ, что соответствует законотворческой практике других стран. Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливаются определенные требования, относительно оформления представляемых законопроектов. Помимо текста законопроекта необходимо также представление:
а) пояснительной записки к законопроекту;
б) перечня законов, которые подлежат отмене или изменению, вследствие принятия законопроекта;
в) финансово-экономического обоснования (в случае если для реализации законопроекта потребуются материальные затраты);
г) заключения на проект Правительства РФ (оно является обязательным, если законопроектом предусматриваются расходы из федерального бюджета).
Отдельные проекты проходят особые, дополнительные стадии подготовки, что обуславливает их исключительная важность и значимость для регулирования общественных отношений. Следует отметить также нередкое использование в практике подготовки законопроекта его общественного обсуждения. В частности, в ст. 35 ТК РФ предусматривается право органов социального партнерства на соответствующих уровнях инициирования разработки проектов законов и других нормативных правовых актов в сфере труда. Помимо этого у них также имеется право на обеспечение условий для участия в разработке и (или) обсуждении проектов названных актов. Указанной статьёй предусматривается обязанность органов, которыми эти акты принимаются, направления проектов нормативных правовых актов, а также документов и материалов для их обсуждения в соответствующие комиссии, осуществляющие регулирование социально-трудовых отношений.
. На второй стадии законопроект обсуждается на заседаниях Государственной Думы РФ. Сначала Совет Государственной Думы, внесенный законопроект направляет в профильный комитет. Там осуществляется обсуждение его и вынесение на пленарное заседание Государственной Думы с собственными замечаниями и предложениями. Далее законопроект обсуждается на пленарном заседании, называемом чтением закона, в ходе которого осуществляется внесение в его текст необходимых поправок. Таких чтений может быть три.
В первом чтении осуществляется заслушивание доклада инициатора законопроекта, рассмотрение его концепции, внесение необходимых поправок и дополнений. Принятию закона в первом чтении присуще наличие предварительного характера. Таким образом, предлагаемый законопроект принимается за основу и после этого отправляется на доработку в комитеты Государственной Думы РФ.
На этой стадии проводится и второе чтение. В этом случае на втором чтении осуществляется обсуждение доработанного законопроекта. При этом если законопроект отклоняется, то и прекращается работа над ним, если одобрен, то депутаты обсуждают заранее внесенные поправки. Если на втором чтении законопроект принимается, то его передают в головной комитет для редакционной доработки.
Далее в ходе третьего чтения осуществляется обсуждение законопроекта в депутатском комитете представительного (законодательного) органа со всеми поправками. В тоже время, возможно его отклонение здесь, в случаях когда он не набирает необходимое количество голосов.
. Стадия принятия закона, на которой депутаты Государственной Думы РФ голосуют за его принятие. Принимает федеральные законы Госдума РФ большинством голосов от общего количества депутатов.
Согласно действующей Конституции РФ необходимо одобрение принятого Государственной Думой закона Советом Федерации и подписание его Президентом РФ. Считается, что федеральный закон одобрил Совет Федерации, если за него проголосовало более двух третей от общего числа членов этой палаты либо если на протяжении 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для того чтобы разрешить возникшие разногласия, после чего федеральный закон повторно рассматривается в Государственной Думе. Если Государственная Дума не соглашается с решением Совета Федерации, то федеральный закон считают принятым, если при проведении повторного голосования за него проголосовало не менее двух третей от общего количества депутатов Государственной Думы (согласно ст. 105 Конституции РФ).
У президента РФ имеется право наложения вето на федеральный закон, который приняло Федеральное Собрание РФ, не допустив или, по крайней мере, отсрочив его вступление в силу. В последнем случае у Парламента имеется право на принятие этого закона вторичным голосованием, иными словами преодолеть вето. В нашем государстве для преодоления отлагательного вето Президента РФ закон при повторном голосовании должен поручить 2/3 голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Осуществляется регламентирование принятия федеральных конституционных законов ст. 108 Конституции РФ. Федеральный конституционный закон считается принятым, в случаях одобрения его большинством не менее трех четвертей голосов от общего количества членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общей численности депутатов Государственной Думы. На принятый конституционный закон невозможно наложение вето Президента РФ (согласно ст. 108 Конституции РФ) [1].
. Стадия промульгации, на которой принятый и утвержденный закон публикуется в официальном печатном органе, в установленные законом сроки. Только после промульгации законом обретается обязательная сила. В Российской Федерации необходимо обязательно опубликовывать законы в течение 7 дней после, того как их подписывает Президент РФ.
В качестве источников официального опубликования федеральных законов считают первую публикацию их текста в «Российской газете», «Парламентской газете», в Собрании законодательства РФ или выставление их на официальном интернет-портале правовой информации - www.:pravo.gov.ru.
При завершении теоретического анализа стадий законотворчества нельзя не обратить внимания на влияние современных технологий, «электронной демократии» на процесс законотворчества в Российской Федерации. Благодаря развитию информационных технологий и политической воле государства у граждан появилась реальная возможность принять участие в общественном обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов.
февраля 2011 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» [7]. Он предусматривал, для того чтобы совершенствовать законотворческую деятельность и обеспечивать учет общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов, которые затрагивают важнейшие направления государственной политики в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, по решению Президента Российской Федерации возможность вынесения на общественное обсуждение. Согласно поручению Президента РФ необходимо чтобы федеральными государственными органами, разработавшими законопроект (принимавшими участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, осуществлялось размещение в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах текстов законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информации, связанной с порядком направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, на протяжении которого будет проводиться его общественное обсуждение. При этом необходимо обеспечение гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможности ознакомления с замечаниями и предложениями по законопроекту. А также необходимо по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представление Президенту Российской Федерации доклада о результатах его обсуждения.
В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [6] содержалось предписание Правительству РФ формирования системы раскрытия информации, касающейся разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатов их общественного обсуждения. При этом подразумевалось необходимость создать единый ресурс в сети Интернет для размещения такой информации, а также информации о ходе и результатах их общественного обсуждения, использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения законопроектов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет, предоставление не менее 60 дней для проведения публичных консультаций, обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет.
Таким образом, в 2012 году был создан Единый портал, на котором размещается информация о разработке федеральными органами исполнительной власти законопроектов и результатов их общественного обсуждения regulation.gov.ru. Цель его создания заключалась в том, чтобы повысить информационную открытость деятельности федеральных органов исполнительной власти и реализовывать конституционное право граждан, их объединений и организаций на принятие участия в управлении делами государства.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и их общественного обсуждения» [8] обязательно размещение всеми федеральными органами исполнительной власти с 15 апреля 2013 года на портале regulation.gov.ru информации о подготовке нормативных правовых актах, а также организация его общественного обсуждения.
Также на Едином портале regulation.gov.ru осуществляется размещение проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (ОРВ), а также результатов их публичного обсуждения и процедур оценки согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1318.
Таким образом, с 2013 года на Едином портале является доступной вся
информация, касающаяся хода подготовки федеральными органами исполнительной
власти проектов нормативных правовых актов, прохождения антикоррупционной
экспертизы, а также процедуры оценки регулирующего воздействия.
Довольно сложная проблема заключается в том, чтобы создавать правовые механизмы эффективного взаимодействия самостоятельных ветвей власти. При этом на решение её в большей степени влияют интересы взаимодействующих и противоборствующих сил общества. Некоторыми политическими деятелями и даже учеными, признающими принцип разделения властей, высказывается мнение о том, чтобы разделенные власти государства имели всё же единый «корень» или «стержень», а именно возглавляющий их государственный орган, как правило - президента (главу администрации).
В связи с этим принцип разделения властей зачастую противопоставляется принципу единства государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), обосновывается «примат» принципа единства над разделением властей. В частности, профессором Н.М. Кониным относительно этого непосредственно отмечается, что «обеспечение примата принципа единства системы государственной власти над принципом разделения властей лежит не только и не столько в области наших теоретических умствований и пожеланий, сколько коренится в реальных требованиях и нормах действующей Конституции Российской Федерации» [21, С. 82].