Материал: Парламентский контроль в Российской Федерации

Важная роль в обеспечении взаимодействия главы государства с палатами Федерального Собрания отводится еще одному самостоятельному подразделению Администрации Президента РФ - Управлению Президента Российской Федерации по внутренней политике. Основные задачи Управления заключаются: в информационно-аналитическом и организационном обеспечении реализации главой государства его конституционных полномочий, связанных с определением важнейших направлений внутренней политики государства; в организации и обеспечении взаимодействия Президента РФ с Советом Федерации и Государственной Думой и др.

Функции Управления заключаются в том, чтобы: обеспечивать поддержку законодательных инициатив главы государства; собирать и обобщать информацию, касающуюся тенденций развития общественно-политической ситуации в государстве в целом и ее субъектах; анализировать и прогнозировать развитие политических процессов в стране; принимать участие в подготовке законопроектов, которые глава государства вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; обеспечивать деятельность полномочных представителей Президента в палатах Федерального Собрания и Конституционном Суде РФ и выполнять некоторые другие функции.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод, что Управление Президента РФ по внутренней политике представляет собой подразделение президентской администрации, осуществляющее выявление, обобщение и анализ потребностей в правовом регулировании общественных отношений.

Принимая во внимание значительность законодательной деятельности в становлении правовых основ государства, для исполнения контроля за реализацией интересов Президента РФ в законодательном процессе, а также для того чтобы обеспечивать его взаимодействие с палатами Федерального Собрания, Указом Президента Российской Федерации № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» [4] в состав Администрации Президента РФ были введены должности полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе и полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации. Указ Президента Российской Федерации «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» № 792 от 22.06.2004 [5], утвердил также положение о полномочных представителях главы государства в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, определил их статус.

Одна из довольно важных составляющих взаимодействия главы государства и Государственной Думой в законодательном процессе заключается в планировании законопроектной работы.

В соответствии со сформировавшейся практикой Президентом РФ как одним из важнейших участников взаимодействия в законодательном процессе самим осуществляется планирование законопроектной работы. В большинстве случаев законопроектная деятельность президента направлена на то, чтобы углублять и развивать вопросы государственного строительства, обеспечивать права и свободы человека и гражданина, а также решать вопросы, касающиеся иных важнейших сфер общественной жизни. Его деятельность осуществляется в рамках конституционных полномочий Президента Российской Федерации.

Следует отметить, возникновение за время совместной деятельности Президента РФ и парламента двух основных форм участия главы государства в процессе планирования законопроектной деятельности (рис. 6).

Рисунок 6 - Формы участия главы государства в процессе планирования законопроектной деятельности

Во-первых, это вошедшие в практику регулярные ежегодные послания главы государства Федеральному Собранию и, во-вторых, перед началом каждой очередной парламентской сессии Президент, представляет в Государственную Думу перечень законопроектов, которые он предполагает внести в Государственную Думу, как законодательную инициативу.

Реализация права законодательной инициативы главы государства осуществляется посредством внесения от его имени законопроектов на рассмотрение в Государственную Думу. При этом разрабатывают проекты федеральных законов, предполагающихся к внесению в Государственную Думу, как законодательной инициативы Президента РФ, подразделения Администрации Президента РФ и федеральные органы исполнительной власти по поручениям главы государства или Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Осуществляется взаимодействие главы государства с законодательными органами на всех этапах законотворческого процесса. При этом полномочным представителем Президента РФ принимается участие во всех заседаниях Государственной Думы, на которых осуществляется рассмотрение законопроектов в первом чтении, в независимости от того, внес их глава государства или иные субъекты законодательной инициативы.

Уже на этом этапе глава государства нередко определяет свою официальную позицию по законопроектам, которые вносили другие субъекты законодательной инициативы. Позиция главы государства может не совпасть с мнением законодателей, что в результате и приводит к отклонению Президентом уже принятого закона.

При осуществлении взаимодействия с Государственной Думой и заявлении своей позиции по законопроектам в ходе первого чтения, главой государства решаются несколько задач. Президент направляет свои усилия на отклонение на начальном этапе рассмотрения законопроектов противоречащих Конституции РФ, концептуально не соответствующих проводимой внутренней и внешней политике или не вписывающихся в концепцию государственного строительства, экономических и социальных реформ. При этом сразу корректируется концепция или содержательно редактируется законопроект (если в целом концепция главу государства устраивает), благодаря чему в свою очередь облегчается последующее прохождение законопроекта и повышается вероятность его подписания, после принятия Государственной Думой с учетом позиции главы государства [3018, С. 106].

За этапом принятия законопроекта в первом чтении начинается стадия наиболее активного взаимодействия главы государства с Государственной Думой в законодательном процессе - этап второго чтения.

Следует отметить, что процедура второго чтения и внесения в законопроект поправок скрывает в себе множество «подводных камней», главный из которых заключается в возможности изменения смысла законопроекта, иногда даже на противоположный.

На этом этапе влияние главы государства на законодательный процесс усиливается, что, в частности, проявляется в том, что в Государственную Думу по всем принятым в первом чтении законопроектам представляются официальные заключения президента.

Законопроект, который подготовлен ко второму чтению тщательно проверяется представителями Президента на соответствие конституционным требованиям и процедурам. При этом оценивают полноту учета Государственной Думой высказанных главой государства замечаний по законопроекту, изложенных в заключении.

Рассмотрение законопроекта в третьем чтении характеризует гораздо меньшая степень активности Президента во взаимодействии с Государственной Думой по процедурным вопросам.

Таким образом, можно сделать вывод, об активном участи Президента РФ во взаимодействии с палатами российского парламента в ходе законодательного процесса, оказании им влияния на его результаты. При этом главой государства определяются основные направления внутренней и внешней политики.

2.2 Анализ механизма взаимодействия Правительства Российской Федерации с парламентом в законодательном процессе

Как отмечается в действующей Конституции Российской Федерации, исполнительная власть в государстве осуществляется Правительством Российской Федерации. В развитие данной конституционной нормы Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» конкретизируется, что Правительство РФ представляет собой высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Исполнительной власти в отличие от законодательной, которая имеет первичный, верховенствующий характер, присущ по своей сути вторичный, производный, подзаконный характер. В тоже время исходя из «отраслевого» значения принципа разделения властей, который в свою очередь, предполагает «разделение труда» между различными органами государственной власти, нельзя не недооценивать значение взаимодействия Правительства РФ и парламента в ходе осуществления законодательного процесса.

Участие Правительства РФ в законодательном процессе представляет собой одно из приоритетных направлений деятельности данного органа власти. Следует отметить объективное вытекание этого из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при реализации исполнительной власти на решение важнейших вопросов управления государством.

Одним из основных направлений взаимодействия Правительства и Государственной Думы является участие Правительства в законотворческой деятельности, которое может выражаться в различных формах (рис. 7).

Рисунок 7 - Формы участия Правительства в законотворческой деятельности

В первую очередь, согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации, Правительство наряду с иными органами государственной власти обладает правом законодательной инициативы, которое осуществляется посредством внесения законопроектов в Государственную Думу. Статья 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [30, С. 372] более детально закрепляет порядок участия Правительства Российской Федерации в законотворческой деятельности. Помимо этого, определённые категории законопроектов не могут быть внесены в Государственную Думу без наличия заключения Правительства. К данной категории относятся законопроекты, касающиеся расходов, покрываемых из федерального бюджета. Кроме того, Регламент Государственной Думы закрепляет положение о том, что «поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в статье 104 (ч. 1) Конституции Российской Федерации», в число которых входит и Правительство Российской Федерации.

Еще одну форму влияния Правительства на законодательный процесс закрепляет абз. 6 ст. 36 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Указанная норма наделяет Правительство возможностью направлять официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах, которые подлежат обязательному оглашению при рассмотрении законопроектов Советом Федерации или Государственной Думой.

Также в рамках участия в законодательном процессе члены Правительства вправе принимать участие в заседаниях Государственной Думы. Однако это положение имеет и обратную сторону: член Правительства обязан присутствовать на заседании Государственной Думы в случае его приглашения депутатами.

Основным условием успешного взаимодействия различных органов государственной власти является развитая и эффективная система сдержек и противовесов в их деятельности, благодаря которой властные полномочия не смогут сконцентрироваться в рамках какой-либо из ветвей власти. «Сущность системы сдержек и противовесов состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной». Таким образом, обязательное нормативное закрепление ограничений и механизмов взаимного влияния каждой из ветвей власти является необходимым условием эффективной деятельности органов государственной власти в демократическом государстве.

Немаловажным элементом системы сдержек и противовесов органов власти является ответственность Правительства перед парламентом. В Российской Федерации данный институт реализован с помощью механизма выражения Государственной Думой вотума недоверия Правительству, который закреплён в ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации. Однако фактически данный механизм также существенно ограничен полномочиями Президента Российской Федерации: «парламентская ответственность Правительства не является безусловной, т. к. последнее слово принадлежит Президенту Российской Федерации, который решает политическую судьбу Правительства». Окончательное решение об отставке Правительства вправе выносить только глава государства, а в случае повторного выражения недоверия - в течение трёх месяцев, Президент имеет право распустить Государственную Думу. При этом единственным ограничением данной нормы выступает положение ч. 3 ст. 109 Конституции Российской Федерации, которое исключает возможность роспуска Государственной Думы по указанным основаниям в течение года после ёе избрания.