Следует согласиться с В. Е. Усановым, предлагающим установление в качестве формы контроля парламента за правительством, парламентского принципа формирования Правительства, когда Президентом утверждаются предлагаемые Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства [28, С. 22].
С нашей точки зрения необходимо наделение контрольно-счетных органов на федеральном уровне реальными полномочиями, направленными на предупреждение и пресечение неэффективного применения средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. В частности, предоставить возможность внесения представлений в федеральные органы исполнительной власти, направленных на устранение причин и условий, порождающих и способствующих снижению уровня исполнительской дисциплины по неэффективному использованию бюджетных средств; обращения в суд с исками и заявлениями, касающимися признания, в качестве незаконных, актов и действий должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, повлекших неэффективное использование бюджетных средств.
Помимо этого требуется расширение возможности осуществления общественного
контроля за федеральными органами власти, закрепление, к примеру, возможности
отзыва избирателями депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и
иных высших должностных лиц органов государственного управления, если к таковым
утрачивается народное доверие. Для того чтобы персонифицировать
ответственность, необходимо скорректировать порядок выборов депутатов
Государственной Думы и комплектования Совета Федерации Федерального Собрания
государства. Помимо этого необходимо вернуться к практике выбора депутатов
Государственной Думы по одномандатным округам, а также комплектовать Совет
Федерации депутатами, которые избирают непосредственно жители государства.
Один из основополагающих принципов правового демократического государства - принцип разделения властей. Принятой 12 декабря 1993 г. всенародным референдумом Конституцией Российской Федерации закреплен данный принцип на высшем уровне. Тем не менее, следует отметить отсутствие реализации в практике государственного устройства России данного принципа. Основная причина этого заключается в том, что отсутствует эффективная и оптимальная система сдержек и противовесов. Важно отметить ее отсутствие также и в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.
На основании результатов анализа положений Конституции РФ, которые действуют на сегодняшний день, а также отдельных федеральных законов, возможно выделение некоторых проблемных вопросов в области взаимодействия и возможного взаимовлияния законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.
На сегодняшний день наиболее острый аспект реформирования взаимоотношений различных ветвей государственной власти заключается в успешном разрешении вопроса, касающегося степени влияния Федерального Собрания на Правительство. Острой проблемой решения данного вопроса являются особенности, присущие разделению власти в Российской Федерации. В частности, как отмечается в ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, у Государственной Думы имеется право на выражение недоверия Правительству РФ, тем не менее, присутствует непосредственная связь последствий применения приведенной нормы исключительно с волей главы государства, именно Президента России. Вследствие повторного выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ на протяжении трех месяцев возможен ее роспуск. У председателя Правительства РФ имеется возможность по собственной инициативе поставки перед Государственной Думой вопроса, относительно доверия Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Если отказ в доверии выражен, то Президенту РФ приходится принимать решение, касающееся отставки Правительства РФ или роспуска Государственной Думы. Исходя из этого, следует отметить, что парламентская ответственность правительства нашего государства, которую предусматривает действующая Конституция РФ, в лучшем случае уравновешивается, а в худшем, происходит её подмена правом Президента РФ на роспуск парламента и назначение новых выборов. При этом Федеральным конституционным законом РФ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливается порядок, в соответствии с которым назначение всех членов Правительства РФ на должность и освобождение от должности, осуществляет Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Таким образом, у парламента отсутствует возможность существенного влияния на формирование центрального органа исполнительной власти. При этом исключение составляет то, что относительно назначаемого Президентом Председателя Правительства РФ необходимо согласие Государственной Думы (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). В тоже время, что касается практики, то следует отметить, что роли Государственной Думы в этом вопросе присуще сугубо номинальное значение, поскольку Основной Закон нашего государства закрепляет наличие существенных ограничений в выборе нижней палатой парламента кандидатуры на эту должность. В частности, как установлено в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой, глава государства назначает Председателя Правительства РФ, осуществляет роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов. Принимая во внимание толкование Конституционного Суда РФ о том, что «после трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску», следует отметить явное смещение баланса в системе сдержек и противовесов в вопросе, связанном с формированием Правительства РФ в пользу власти главы государства.
Соответственно, вследствие наличия нормы закрепленной в ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, нижняя палата парламента находится в зависимости от Президента РФ. Наличием отдельных ограничений для роспуска Государственной Думы по основаниям, предусматривают которые ч. 4 и 5 ст. 109 Конституции РФ, указывается на формальную роль сдержек и противовесов. В частности, в соответствии с ч. 4 ст. 109 Конституции РФ, невозможен роспуск Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до того момента как будет принято соответствующее решение Советом Федерации. С одной стороны, в результате закрепления такого положения, Конституцией РФ обеспечивается невмешательство главы государства в процедуру его импичмента, с другой - фактически предусматриваемое Конституцией РФ полномочие Совета Федерации отрешать Президента РФ от должности, является практически нереализуемым не только из-за наличия определенных процедурных моментов, но и в результате зависимости назначения на должность и отстранения от должности членов Совета Федерации главы государства.
Следует отметить выражение такой зависимости в том, что радикально изменен порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ, присутствует возможность роспуска Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ, сформирована в законодательных органах, включая субъекты РФ, единственно сильная политическая партия, поддерживаемая государственной властью, ориентированная преимущественно на взаимосвязь с исполнительной властью, а не с обществом, назначаются сенаторы на должность и освобождаются их от должности, с согласия Президента РФ органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.
Конституция РФ предусматривает, по-видимому, только один важный противовес в пользу нижней палаты парламента. В частности невозможен роспуск Государственной Думы по основаниям, которые предусматривает ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ). Таким образом, на протяжении установленного периода у Президента РФ отсутствуют какие-либо альтернативы выбора - отставка Правительства РФ или роспуск Государственной Думы. В течение первого года возможной является только отставка Правительства РФ. В тоже время после окончания этого срока досрочный роспуск будет реальным для Государственной Думы, если она не одобряет деятельность Правительства РФ.
С одной стороны, при поддержке главой государства политики Правительства РФ, в результате выражения Государственной Думой недоверия высшему органу исполнительной власти, в течение года после ее избрания потенциально может возникнуть дестабилизация политической обстановки в государстве. В тоже время с другой стороны, предусмотренным в ч. 3 ст. 109 Конституции РФ противовесом в пользу нижней палаты парламента оказывается содействие тому, что будут найдены компромиссы во взаимоотношениях этих органов, а также выработается единая политика государства. Следует назвать указанную меру более обоснованной, поскольку для проведения повторных выборов Государственной Думы будет необходимо привлечение дополнительных расходов из государственного бюджета. Помимо этого это будет указывать на неспособность Президента РФ и Правительства РФ налаживания отношений с народными избранниками.
О. Е. Кутафин отмечает, что образование новой партии власти «Единая Россия», которая получила в результате широкого применения административного ресурса подавляющее большинство в Государственной Думе, а также изменения порядка формирования Совета Федерации, заключающегося в удалении руководителей регионов, проявивших очевидную непокорность главе государства, предоставили возможность подчинения Президенту обеих палат парламента. Таким образом, наблюдается полная ликвидация системы разделения властей в Российской Федерации, в то время как связанными с ней положениями Конституции РФ приобретен фиктивный характер [16, С. 55].
Действительно, в настоящее время фракция Всероссийской политической партии «Единая Россия» представляет большинство. Как отмечается в п. 1 и 3 ст. 151 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Государственной Думой принимается постановление о недоверии Правительству РФ большинством голосов от общего количества её депутатов. При этом необходимо считать в качестве отклоненного предложение о выражении недоверия Правительству РФ, если им не набрано большинство голосов депутатов. Аналогичным образом осуществляется решение вопроса, касающегося доверия Правительству РФ, поставленного перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ (п. 1 и 2 ст. 154 указанного Постановления). Принимая во внимание тот факт, что Председателем Правительства РФ является лидер партии «Единая Россия» Д.А. Медведев, в настоящее время говорить о наличии реальной возможности применять такой элемент системы сдержек и противовесов, как парламентская ответственность Правительства РФ, не приходится. И это является довольно логичным, поскольку депутатами Государственной Думы, входящими во фракцию «Единая Россия» и составляющими большинство в нижней палате парламента, не будет выражаться согласие, также как и голосоваться за предложение о том, чтобы выразить недоверие Правительству, Председателем которой является лидер их партии.
Далее перейдем к рассмотрению положения Конституции РФ, касающегося назначения на должность Председателя Правительства РФ. В частности, как установлено в ч. 1 ст. 111 Конституции РФ Председателя Правительства РФ назначает Президент РФ с согласия Государственной Думы.
При сложившейся на сегодняшний день политической ситуации положения о парламентской ответственности Правительства РФ, которые предусматривает Конституция РФ, а также, касающиеся порядка назначения на должность Председателя Правительства РФ выглядят бессмысленными.
Помимо этого у главы государства и Правительства РФ посредством партийного большинства в Государственной Думе и зависимого от Президента Совета Федерации имеется возможность инициирования принятия любых выгодных для себя законов, включая внесения изменений в Конституцию РФ. К примеру, в начале ноября 2008 г. Президент РФ Дмитрий Медведев в его первом Послании Федеральному Собранию РФ предложил изменение Конституции РФ. Соответствующий закон приняла Госдума 21 ноября, одобрил Совет Федерации 26 ноября, 30 декабря 2008 г. Президент РФ его подписал, а уже 31 декабря Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» вступил в силу. В соответствии с внесенными изменениями Президент РФ будет избираться сроком на шесть лет, а Государственная Дума - сроком на пять лет.
Один из недостатков Конституции РФ заключается в ограниченном наборе контрольных полномочий Федерального Собрания РФ, относительно органов исполнительной власти.
Следует отметить предусмотрение действующей Конституцией РФ только таких форм парламентского контроля, как ежегодное заслушивание отчетов Правительства РФ, касающихся результатов его деятельности, включая вопросы, поставленные Госдумой (п. «в» ч. 1 ст. 103, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), контроль исполнения федерального бюджета (ч. 5 ст. 101, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Также следует отметить закрепление Основным Законом нашего государства, этих двух форм парламентского контроля, однако и отсутствие прямых норм, посредствам которых предусматривались бы полномочия парламента, связанные с осуществление парламентского контроля. Таким образом, вследствие сложившегося положения, по сути, институт парламентского контроля лишен конституционно-правовых гарантий.
Существенный пробел законодательства Российской Федерации заключается в том, что отсутствует институт персональной ответственности членов Правительства РФ за неисполнение обязанностей, касающихся осуществления парламентского контроля. Например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не предусматривает какую-либо ответственность (административную, дисциплинарную, политическую) членов Правительства РФ за то, что ими на не исполняются обязанности, возложенные на них ст. 38, 39, 40 данного Закона, в результате чего возможно игнорирование их членами Правительства РФ. С нашей точки зрения, также неверно отсутствие в конституционно-правовой практике России института выражения недоверия Государственной Думой отдельному члену Правительства РФ, с последующей его отставкой. По нашему мнению, благодаря закреплению указанной правовой нормы, институт парламентского контроля станет наиболее эффективным и действенным. При этом как было рассмотрено выше, конституционно-правовой институт парламентской ответственности Правительства РФ в настоящее время в большей степени является фикцией, а не реально действующим полномочием российского парламента.