При невозможности представления в установленный срок проекта заключения или официального отзыва на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации структурным подразделением МВД России - головного исполнителя подготовки заключения или официального отзыва на законопроект обеспечивает согласование с субъектом права законодательной инициативы продление срока, но не более чем на 30 дней. Необходимо также в письменной форме проинформировать об этом Правительство Российской Федерации.
При невозможности представления в определенный срок проекта официального отзыва на законопроект, поступивший из Государственной Думы, за исключением официального отзыва Правительства Российской Федерации на законопроект о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, структурным подразделением МВД России - головного исполнителя подготовки официального отзыва на законопроект обеспечивается согласование с соответствующим Комитетом Государственной Думы продление срока, но не более чем на 30 дней. Необходимо также в письменной форме проинформировать об этом Правительство Российской Федерации.
В случае не предоставления в указанный срок проекта заключения или
официального отзыва на законопроект в Правительство РФ, структурное
подразделение МВД России - головной исполнитель подготовки заключения или
официального отзыва на законопроект обеспечивает подготовку доклада в
Правительство о причинах несоблюдения определенного срока.
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В
ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
На сегодняшний день большая часть представителей Государственной Думы и Совета Федерации, представляет партию «Единую Россию». При этом важно отметить, что глава государства, так как и Председатель Правительства относятся к данной партии. Таким образом, очевидным является функционирование законодательной власти на федеральном уровне в условиях монополии данной партии. Также усугубляет сложившееся положение то, что большая часть членов Правительства Российской Федерации либо является членами «Единой России», либо ей принимается активное участие в деятельности её. В результате такой политической монополии возникли определенные проблемы при взаимодействии Федерального Собрания и федеральных органов исполнительной власти.
Важно отметить в первую очередь увеличение числа законопроектов, которые подготавливались вне Федерального Собрания. Иными словами их подготовка осуществлялась Правительством Российской Федерации и Администрацией Президента России. Поскольку депутатов - членов партии «Единая Россия», связывает партийная дисциплина, очевидным становится то, что они не будут противодействовать разработке базовых законов под эгидой руководителей партии и в дальнейшем. В результате наблюдается подмена функций исполнительной и законодательной власти, так как Федеральным Собранием, призванным заниматься законотворчеством, по сути, осуществляется только контрассигнация законопроектов, которые подготавливаются в системе федеральной исполнительной власти. Таким образом, понижается статус Федерального Собрания, в качестве законодательного органа власти, происходит разрушение баланса в системе разделения властей, который заложен в Конституции РФ.
Помимо этого зачастую в процессе подготовки и принятия федеральных законов в Государственной Думе просто не принимается во внимание мнение оппозиционных партий, голоса которых практически не оказывают никакого влияния на принятие федеральных законов, включая конституционные законы. В результате игнорирования мнения оппозиционных партий при вырабатывании законодательной базы возникают препятствия полноценному осуществлению принципа народовластия. Важно отметить и отсутствие в действующем законодательстве механизма, способствующего обеспечению парламенту при разработке и принятии законов институциональной независимости от органов исполнительной власти.
Довольно серьезна проблема, осложняющая участие в законотворческой деятельности оппозиционных политических партий, заключается в неравенстве их доступа к средствам массовой информации, в целях популяризации законопроектов, которые они разрабатывают. Вследствие этого в общественном мнении, наблюдается и отсутствие видимой альтернативы законопроектам, разрабатываемым «Единой Россией». Таким образом, вследствие всего выше изложенного, можно сделать вывод о сведении к минимуму фактического участия оппозиционных партий в законотворческой деятельности Федерального Собрания. Помимо этого довольно часто федеральные законы принимаются нижней палатой в ускоренном режиме, когда законопроектом проходятся все чтения на протяжении только одного дня, а, следовательно, у оппозиционных партий отсутствует возможность, как следует с ним ознакомиться, та и предложить аргументированные поправки.
Необходимо также отметить отсутствие в РФ и действенного механизма парламентского контроля за исполнительной властью. В частности, недостаточными являются полномочия контрольно-счетных органов в лице Счетной палаты в исполнении эффективного финансово-экономического контроля и оценки ее деятельности. На сегодняшний день полномочия контрольно-счетных органов на федеральном уровне, преимущественно сведены к осуществлению количественного и временного контроля за использованием средств государственного бюджета: доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; оцениванию их обоснованности и анализе выявленных отклонений; контролю законности и своевременности движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов.
Важно отметить и ограниченность возможностей контрольно-счетных органов в оценке качества и анализа эффективности использования бюджетных средств.
Необходимо также отметить слабое развитие в законодательстве форм непосредственного парламентского контроля за федеральными органами исполнительной власти. В частности, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусматривается недостаточное число форм парламентского контроля за деятельностью Правительства России. В нем подразумевается только решение вопроса о доверии, вотуме недоверия, депутатских запросах и вопросах, предоставлении информации Правительством о ходе исполнения федерального бюджета, письменных обращениях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам Правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти (статьи 37-41), в результате чего в свою очередь исключается возможность реального разделения властей, эффективного парламентского контроля над исполнительной властью.
В тоже время Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» дополнен перечень форм контроля, возможностью проводить парламентские расследования. В тоже время как отмечает А. А. Спиридонов, «эффективность института парламентских расследований будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет «заставить» органы исполнительной власти отвечать за свои действия, а с другой - не препятствовать им в осуществлении их непосредственных функций и задач» [3026, С. 77]. С нашей точки зрения данное утверждение можно назвать справедливым.
Важно отметить и стремление к такому равновесию любым демократическим государством. Большое количество различных факторов влияют на эффективность парламентских расследований. В частности, довольно существенное значение при проведении парламентских расследований отводится партийной составляющей политической и парламентской систем государства. Если совпадает партийная принадлежность главы государства, парламентского большинства и Правительства то такой институт становится не эффективным. Именно такую ситуацию, при которой «совпадает партийность» и можно наблюдать на сегодняшний день в Российской Федерации.
В настоящее время парламентскому контролю как непосредственно за деятельностью главы государства, так и исполнительной властью в целом, во многом присуще наличие фиктивного характера. При этом происходит надёжное блокирование возможности контроля за Правительством Российской Федерации со стороны Государственной Думы посредствам ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России (т.к. существует угроза ее роспуска со стороны главы государства). В тоже время довольно громоздкой является процедура отрешения от должности президента (ст. 93 Конституции). Более того её практически не реализовать на практике. Действующим в настоящее время законодательством не предусматривается возможность контроля Федерального Собрания за деятельностью главы государства. При этом ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» прямо предусматривается не принадлежность парламентскому расследованию деятельности президента.
Таким образом, непонятным является и то, каким образом у Государственной Думы может иметься возможность обнаружения упоминаемых в ч. 1 ст. 93 Конституции РФ признаков преступления в действиях главы государства, при этом являющихся сложными и опасными, например, как государственной измены, (и иных тяжких) преступлений, не проводя расследований.
Оказываются препятствия результативному взаимодействию и сотрудничеству Федерального Собрания и президента РФ также наличием у них отдельных конкурирующих полномочий. Подразумевается «указное нормотворчество».
Важно отметить отсутствие в Конституции и действующем законодательстве четкого разграничения правовых отношений, решение которых возможно только на парламентском уровне или на уровне указов и распоряжений главы государства. Основным Законом осуществляется детальное регламентирование только случаев, когда необходимо принятие федеральных конституционных законов. Усугубляет также ситуацию возможность решения споров о компетенции между Федеральным Собранием и Президентом на основании ст. 125 Конституции только Конституционным Судом России. Последним же фактически легализовано «указное законотворчество», сославшись на наличие у главы государства «скрытых» полномочий (ст. 80 Конституции).
Перейдем к рассмотрению освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации. В первую очередь необходимо отметить, что право, которое предусматривает ч. 1 ст. 102 Конституции России, Совета Федерации на освобождение от должности Генерального прокурора, в соответствии с решением Конституционного Суда РФ, начало осуществляться исключительно Президентом. Помимо этого президент обладает также полномочиями, касающимися назначения лиц, исполняющих обязанности Генерального прокурора государства, хотя более логичным было бы, осуществление этого Советом Федерации, как это предусматривает Конституция, как и назначение Генерального прокурора.
В результате эффективного взаимодействия законодательной и исполнительной власти замедляется развитие институтов демократии - как представительной, так и непосредственной. Следует отметить, что в последнем случае подразумевается отзыв избирателями депутатов, в частности, отзыв депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания, а также высших должностных лиц исполнительной власти. Важно отметить и невозможность этого в отношении депутатов Государственной Думы при существующей, на сегодняшний день, партийной системе выборов. Поскольку выбор состава депутатов осуществляется списком по всей стране. Соответственно, существующей системой выборов депутатов Государственной Думы не предоставляется возможность персонифицирования политической ответственности депутатов.
Для того чтобы эффективно решить перечисленные проблемы взаимодействия Федерального Собрания с федеральными органами исполнительной власти необходима разработка и реализация конкретных последовательных мероприятий. В первую очередь требуется разработка и закрепление в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве механизма, обеспечивающего независимость Федерального Собрания от федеральных органов исполнительной власти и его самостоятельность при исполнении законотворческой деятельности. Целесообразным также является предоставление Государственной Думе права на самостоятельную разработку проекта закона о федеральном бюджете (можно и с обязательным согласованием его в Правительстве Российской Федерации). В результате этого с одной стороны, Парламент, как орган власти, избранный непосредственно населением, получил бы возможность самостоятельного осуществления бюджетного законотворчества. С другой стороны это будет способствовать подготовке Правительством более качественных проектов федерального бюджета. Для реализации этого необходимо внесение изменений в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ и действующее законодательство. Помимо этого, необходимо закрепление в Основном законе права Государственной Думы на представление президенту кандидатур на должность Председателя Правительства, а также права Государственной Думы и Совета Федерации избирать Председателя Центрального Банка Российской Федерации и Генерального прокурора России из кандидатур, которые ими самостоятельно подбираются.