26
ного правления. Наиболее ранней ее формой былапарламентарная (конституционная) монархия, впервые конституционно закрепленная в Великобритании во второй половинеXVIII в. Принятие этой формы предопределило развитие и постепенную демократизацию института избирательного права, а также становление парламентаризма. Термин «парламент» стал употребляться в Англии еще в XIII в. в значении достаточно близком к современному, а соответствующий орган приобрел двупалатную структуру вXIV в., которая спустя столетия стала чуть ли не признаком парламентаризма. В том же XIII в. английский парламент подтвердил свое право устанавливать налоги и сборы – так называемое право кошелька – и тем самым активно участвовать в формировании государственного бюджета. В XIV в. получила рождение парламентская процедура импичмента по отношению к носителям исполнительной власти(лицам из ближайшего окружения монарха), которые злоупотребляли своими полномочиями и совершали преступления. В XVI в. законотворчество окончательно бы-
ло признано функцией парламента и впервые в истории сформулировано понятие закона (статута) как акта, который принимался парламентом, утверждался королем и имел высшую силу среди актов государственной важности.
Сегодня органом законодательной власти в Великобритании является двупалатный парламент. В состав нижней палаты – палаты общин входят 650 депутатов, которые избираются сроком на пять лет.
Возрастной ценз для активного и пассивного избирательного права определен соответственно в 18 лет и 21 год. Выборы депутатов осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства: избранным считается кандидат, набравший в одномандатном округе больше голосов, чем каждый из его конкурентов.
Единоличный руководитель палаты общин– спикер – имеет широкие полномочия в вопросах парламентской процедуры, устанавливая «правила спикера». Он следит за выполнением требований регламента, руководит парламентскими дебатами, организует исполнение внутрипарламентских решений, поддерживает организационный порядок в палате, несет ответственность за работу ее административновспомогательных служб. Депутат, избранный палатой на этот пост, обязан прекратить какие-либо формальные связи со своей партией, что должно служить гарантией его политической беспристрастности. По той же причине спикер не участвует в дебатах и голосует только тогда, когда голоса депутатов разделились поровну.
27
Важным элементом внутренней структуры парламента являются постоянные комиссии: именно в их работе законодательный процесс наполняется профессиональным содержанием. В отличие от других стран постоянные комиссии не имеют специализированной компетенции. Характеристика их как постоянных весьма условна, так как состав таких комиссий обновляется каждый раз после передачи на рассмотрение нового законопроекта, несменяемыми остаются только председатели, назначаемые спикером. Состав постоянных комиссий формируется палатой с учетом партийного представительства в ней.
В палате общин имеются специальные комитеты, деятельность которых в основном сосредоточена на осуществлении контрольных полномочий по отношению к конкретным министерствам.
Уникальное явление в мировом конституционализме представляет верхняя палата парламента – палата лордов. Она включает две категории членов. К первой категории относятся высшие сановники, иерархи церкви (духовные лорды), осуществляющие таким образом ее представительство в парламенте, и лорды по апелляции – юристы, назначаемые в состав палаты; ко второй – наследственные пэры и пожизненные пэры.
Преобладающее большинство верхней палаты– наследственные пэры, получающие по наследству свои аристократические титулы вместе с правом заседать в парламенте. Особую группу составляют пожизненные пэры (сейчас их более350 человек): этот титул присваивается монархом по представлению премьер-министра тем, кто отличился на общественно-политическом и государственном поприще. Лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциям) назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности. Они составляют ядро палаты лордов как высшей судебной инстанции в государстве.
По численности палата лордов является наибольшей среди палат парламентов развитых стран: право занимать места в ней имеют около 1200 человек. К тому же при формировании этой палаты использованы практически все «невыборные» способы.
Во взаимоотношениях между палатами парламента доминирует нижняя палата. Это прежде всего относится к законодательному процессу, хотя формально право законодательной инициативы в равной степени принадлежит членам обеих палат. Палата лордов вправе внести свои поправки в принятый палатой общин законопроект или отклонить его, однако через год этот законопроект может быть одобрен нижней палатой в собственной редакции в порядке обычной про-
28
цедуры и стать законом без какой-либо санкции верхней палаты. Что касается так называемых финансовых законопроектов, то палата лордов вправе только на месяц отложить их промульгацию после соответствующего решения нижней палаты.
Согласно существующей в Великобритании конституционной монархии королева (король) является главой государства. Формально ей принадлежат широкие властные правомочия, но в действительности их большую часть реализует правительство. В связи с этим говорят о «спящих полномочиях» британского монарха, хотя распределение функций в сфере государственного властвования достаточно типично для конституционной монархии.
С XVIII в. полномочия монарха теоретически остаются неизменными (он назначает премьер-министра, руководит администрацией, дипломатией и вооруженными силами, санкционирует принятые парламентом законы, объявляет о роспуске палаты общин, назначает членов в палату лордов), но на практике эти права не могут быть реализованы им по собственной воле. В законодательной сфере монарх ни разу не отказал в санкционировании закона. Роспуск палаты общин не может производиться без «совета» премьер-министра. Фактически монарх выполняет символические функции, олицетворяя единство королевства и историческую близость к народу (монарх является главой англиканской церкви). Кроме того, царствующая особа выполняет функцию национального и международного представительства страны, в некоторой мере облегчая исполнение соответствующих обязанностей премьер-министру. Реальная роль монарха определена конституционными соглашениями, одно из которых – контрассигнация (скрепление подписи) практически всех властных решений и актов монарха премьер-министром или компетентным министром.
Исключительно важное место в механизме государственной власти занимает правительство (кабинет) и его глава– премьерминистр. Организация и структура кабинета полностью вынесены за рамки законодательного регулирования. Кабинетная модель состоит в том, что реальное правительство включает не всех политических руководителей министерств и ведомств, а только тех, кто возглавляет важнейшие из них. Правительства как коллегии всех этих руководителей просто не существует, поэтому понятия «правительство» и «кабинет» можно считать синонимами. Статус собственно министров существенно отличен от статуса министров– членов кабинета. Каждый член правительства является по сути связующим звеном между кабинетом как целостной структурой и министрами, а также другими
29
руководителями министерств и ведомств, которые функционируют вне его рамок.
В Великобритании исторически сложилась процедура формирования правительства, которая длительное время была общепринятой для стран с парламентарными формами правления. Согласно этой процедуре монарх назначает премьер-министра и по представлению последнего – других членов правительства. Считается, что правительство имеет поддержку парламента, до тех пор пока палата общин не проголосует против его предложения по принципиально важному вопросу или прямо не выразит ему недоверие. И хотя теоретически премьер-министр и возглавляемое им правительство могут существовать и далее, практически их действия будут быстро парализованы из-за парламентской обструкции.
Однако не стоит преувеличивать значение процедур формирования правительства, поскольку решение этого вопроса обусловлено прежде всего не юридическими факторами, а расстановкой партийнополитических сил и их представительством в парламенте (нижней палате).
Допускается как коллективная, так и индивидуальная ответственность правительства. Если палата общин выразит недоверие конкретному министру, глава кабинета должен решить, подавать ли в отставку только этому члену правительства или правительству в целом. В
последнем случае действует принцип солидарной ответственности всех членов кабинета за проводимую им политику (даже если ктонибудь из министров не согласен с отдельными правительственными решениями или действиями). Окончательное решение об отставке всего правительства принадлежит премьер-министру, хотя оно предопределяется политической ситуацией, сложившейся в парламенте и за его пределами.
В законодательстве, составляющем часть британской конституции, практически ничего не сказано о главе правительства – премьерминистре, но именно он является своеобразным стержнем кабинета. Им определяется персональный состав правительства, а участие парламента и монарха в этом процессе носит в основном формальный характер. Премьер-министр в своих действиях опирается на правящую партию (или коалицию), что вовсе не означает ослабления его позиций в государственном механизме. Наоборот, лидерство в такой партии позволяет ему доминировать в правительстве и контролировать депутатское большинство в нижней палате. В итоге глава правительства приобретает реальные возможности направлять деятель-
30
ность парламента. Ситуация может несколько усложниться лишь в случае создания коалиционного правительства.
Премьер-министр не только определяет состав правительства, но
ирешает вопросы его внутренней структуры и организации, порой совмещая должности главы кабинета и некоторых ключевых министров. Он самостоятельно принимает важнейшие правительственные решения, расхождения в позициях по ключевым вопросам между ним
идругими членами кабинета почти всегда разрешаются не в пользу последних. Глава правительства вправе потребовать отставки конкретного министра, под его руководством работает государственная служба, он контролирует формирование ее верхушки.
Премьер-министру принадлежит решающее слово в вопросе о роспуске палаты общин, хотя официально считается, что соответствующее решение принимает монарх. На практике же глава государства распускает нижнюю палату исключительно по представлению премьер-министра. Роспуск нижней палаты издавна связан с намерениями правительства и его главы использовать благоприятную политическую ситуацию для проведения досрочных парламентских выборов с целью вновь обеспечить себе парламентское большинство.
Иногда глава правительства приобретает качества харизматического политического лидера, если период его руководства отождествляется в массовом сознании с наибольшими успехами в разных сферах деятельности государства. Это объективно приводит к росту авторитета премьер-министра и усиливает его позиции в осуществлении государственной власти.
Силовые структуры. Положение силовых структур внутри государственного механизма Великобритании характеризуется рядом принципиальных черт. Прежде всего ими руководит узкий круг лиц, находящихся на самой вершине государственного аппарата, – пре- мьер-министр, министр внутренних дел, министр обороны, другие высшие офицеры и чиновники. Формально верховным главнокомандующим является глава государства: ему предоставлены такие исключительные права, как определение расположения вооруженных сил, а также назначение офицеров. Практически же многие прерогативы королевы в этой сфере реализуются премьер-министром, в том числе после его предварительных консультаций с высшими должностными лицами министерств, не входящими в состав кабинета. В частности, от личного указания премьер-министра зависит применение атомного и водородного оружия. Советниками премьер-министра при