Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
46 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий
к многопартийности последовательно прошло ряд состояний. Так, в течение августа 1991 года – июля 1992 года партийная система пребывала в атомизированном состоянии, к концу 1992 года она приобрела признаки системы поляризованного плюрализма. Начиная с 1993 года и по настоящее время система поляризованного плюрализма постепенно трансформируется в систему умеренного плюрализма, однако ранее эта тенденция в немалой степени сдерживалась отсутствием последовательной правовой политики государства в отношении партий. С принятием же Федерального закона «О политических партиях» процесс значительно ускорился.
Приведенный выше подробный анализ основных типов партийных систем в рамках классификации Дж.Сартори позволяет утверждать, что существует общая корреляция между характером законодательства, регулирующего деятельность политических партий, их количеством и характером их взаимодействия в рамках партийной системы. Степень и характер этой корреляции существенно варьируется в зависимости от типа партийной системы. В рамках однопартийной системы и системы с партиейгегемоном юридическое оформление особой роли правящей партии является следствием, а не первопричиной недемократического характера политических отношений. В системах с преобладающей партией и двухпартийных системах доминирование ведущих партий обусловлено обстоятельствами политического характера, в силу чего право является хотя и важным, но не системообразующим, а вторичным фактором (гораздо большее значение здесь имеет законодательно установленный порядок избрания в органы государственной власти). В многопартийных системах умеренного и особенно поляризованного плюрализма, наоборот, характер публично-правового регулирования политических партий в значительной мере является инструментом, обеспечивающим сохранение, развитие и воспроизводство партийной системы, упорядоченность партийно-поли- тических отношений. И, наконец, отсутствие системы правового регулирования деятельности партий является одной из причин, предопределяющих атомизированный характер партийной системы.
Вместе с тем эта корреляция, хотя и имеет устойчивый характер, но не является универсальной50, поскольку подлинная многопартийность и простая множественность политических партий – явления принципиально различные.
50Так, в ряде африканских государств (Нигерия, Сенегал, Верхняя Вольта) партийные системы в 70–80-х годах ХХ века хотя и предусматривали наличие нескольких партий, но устанавливали жесткие лимиты на их количество.
Глава 2
Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России
2.1.Правовые основы организации и деятельности политических партий в 1906–1922 годах
Известно, что институт политических партий имеет многовековую историю. Становление политических партий в странах Западной Европы осуществлялось в течение нескольких столетий начиная с XIV–XV веков. В политической и правовой науке традиционно выделяют три основных этапа в развитии партийных систем: 1) этап феодальной демократии (на котором в качестве партий выступают различные группировки правящей элиты)1; 2) этап либеральной демократии (клубы, в рамках которых обсуждались и принимались решения, фиксируемые парламентом; 3) этап массовой демократии с несколькими конкурирующими политическими партиями. Последняя модель сложилась на рубеже XIX–XX веков, однако партийно-политическая инфраструктура в основных чертах сформировалась уже к середине XIX века. Именно в этот период в большинстве стран Западной Европы партии становятся организациями, обеспечивающими участие своих представителей в выборах.
В России же в силу ее особенностей исторического развития процесс становления политических партий имел свои отличительные особенности. Несмотря на то что феномен феодальных «партий» также имел место в политической жизни России XVI–XVII веков (например, «нестяжатели»- «осифляне»), российская партийная система в своем развитии фактически миновала этап либеральной демократии, присущий абсолютному большинству европейских государств. Поэтому корни российской многопартийности следует искать не в парламентских институтах, которые в политической системе абсолютной монархии отсутствовали, а в институционально неоформленных «дворцовых» партиях, группирующихся вокруг и около политических фигур, приближенных к трону самодержца. В духов- но-идеологической сфере своеобразную викарную (заменяющую) роль выполняли редакции журналов, традиционно формировавших общественное мнение высшего образованного слоя. Что же касается любых попыток формирования организаций, ставящих перед собой политические цели, то последние могли существовать лишь в качестве нелегальных
1 См.: Вебер М. Указ. соч.
48 |
Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России |
внесистемных организаций (тайных обществ), сам факт создания которых уже означал вызов государственному строю. Не будет преувеличением утверждать, что до начала XX века инициативное создание автономных от власти организаций, преследующих политические цели, по определению являлось фактом, который влек за собой применение репрессивных мер.
В связи с этим в России процесс организационного оформления политических партий начался значительно позже – на рубеже XIX–XХ веков. Лишь с принятием 17 октября 1905 года Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» населению были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». В 1905–1906 годах создаются партии «Союз 17 октября», Прогрессивная партия, Конституционно-демократическая партия и др. Политические партии принимали активное участие в выборах депутатов I, II, III и IV Государственной Думы: ряд партий имели в них свои фракции.
Правовой основой деятельности политических партий в период 1906– 1917 годов являлись Временные правила об обществах и союзах от 4 марта 1906 года, согласно которым обществом считалось «соединение нескольких лиц, которые, не имея цели получения для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия, избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель, а союзом – соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы и через посредство их уполномоченных»2. Правила не требовали предварительного согласия на создание общества или союза, однако наделяли министра внутренних дел широкими полномочиями, включая право в административном порядке, во всякое время и по своему усмотрению закрывать общества и союзы, если их деятельность признавалась им угрожающей общественному спокойствию и безопасности. Положение не выделяло партию как особую разновидность общественного объединения, но допускало возможность создания обществ, преследующих политические цели. В отношении последних предусматривались дополнительные ограничения, в частности запрещалось создание обществ, управляемых учреждениями или лицами, находящимися за границей, а также обществ, принимающих особые меры для сокрытия своего существования или преследуемых ими целей.
Следует отметить, что правовое признание многопартийности в дореволюционной России было неполным: на практике создание партий имело разрешительный характер, гласный надзор за их деятельностью осуществлялся Департаментом полиции Министерства внутренних дел. Права на вступление в политические партии не имели представители духовенства,
2Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о Временных правилах об обществах и союзах 4 марта 1906 г. // Российское законодательство Х–ХХ веков. Т.9. С.206.
2.1. Правовые основы организации и деятельности политических партий в 1906–1922 годах |
49 |
военнослужащие, а также лица, находившиеся на государственной службе. Поскольку фактически все политические партии, в том числе и крайне правые, в той или иной мере находились в оппозиции к самодержавной власти, их представители зачастую подвергались преследованиям (увольнениям со службы, исключением из учебных заведений); ряд партий (кадеты, эсеры, социал-демократы) так и не были официально признаны. Вместе с тем отсутствие у партии регистрации не препятствовало участию ее представителей в выборах (к примеру, официально не зарегистрированная партия кадетов имела в III и в IV Государственной Думе собственную партийную фракцию).
После прихода к власти Временного правительства в 1917 году порядок создания обществ и союзов был значительно либерализован: их регистрация была передана в ведение окружных судов, единственным основанием для отказа в регистрации стало противоречие устава нормам действующих законов. В 1917 году состоялись выборы в Учредительное собрание, которые впервые в российской истории осуществлялись по пропорциональной системе. Партии выдвигали своих кандидатов по партийным спискам в округах (в каждой губернии создавался свой округ).
Однако процесс становления института политических партий в России был надолго прерван Октябрьской революцией 1917 года, в результате которой на 70 лет была установлена жесткая однопартийная система и тотальная идеологическая монополия. При этом часть либеральных и консервативных партий либо сами фактически прекратили свое существование, либо были официально запрещены, как антисоветские организации. Так, уже Декретом Совнаркома от 28 ноября 1917 года кадетская партия была объявлена вне закона, а члены руководящих учреждений партии кадетов «как партии врагов народа» подлежали «аресту и преданию революционному суду революционных трибуналов». После вступления в силу декрета по стране прокатилась лавина арестов членов кадетской партии (были арестованы даже кадеты – депутаты Учредительного собрания, обладавшие неприкосновенностью). В 1918–1919 годах репрессиям подвергаются практически все руководство и актив Партии социалистов-ре- волюционеров (эсеров), а также значительная часть меньшевиков.
Краткий период (с 1917 года по конец 20-х годов) полулегального существования политических организаций левой ориентации (меньшевиков, меньшевиков-интернационалистов, левых эсеров, анархистов), сочетавший участие их представителей в Советах с чередой кампаний политических репрессий против них, завершился тем, что в начале – середине 20-х годов большинство из них под давлением ОГПУ объявили о своей самоликвидации.
Существование однопартийной системы имело и юридическое выражение. Декретом ВЦИК от 12 июня 1922 года было установлено, что съезды или всероссийские совещания различных организаций, союзов и
50 |
Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России |
объединений (в том числе и учредительные съезды) могут быть созваны только по предварительному разрешению НКВД. Одновременно НКВД было поручено в двухнедельный срок (!) провести регистрацию всех обществ, союзов и объединений (за исключением профсоюзов, объединенных в ВЦСПС) и не допускать образования новых обществ и союзов без регистрации в НКВД. Объединения, не прошедшие перерегистрацию, подлежали ликвидации.
3 августа 1922 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли совместное Постановление «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и порядке надзоров за ними», а 10 августа – Инструкцию по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений. Принятие указанных документов подвело черту под существованием некоммунистических политических партий. С середины 20-х и до конца 80-х годов создание любой некоммунистической политической организации и принадлежность к ней расценивались как антисоветская деятельность и преследовались
вуголовном порядке3.
Ксередине 20-х годов в основном сложилась единая партийно-совет- ская система управления, стержнем которой являлись партийные комитеты компартии, образуемые по территориально-производственному принципу. Принятые в 1930 и 1932 годах совместными постановлениями ЦИК и СНК РСФСР Положения о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях)4 официально закрепили систему административно-партийного контроля за общественными объединениями. Советы же, номинально совмещавшие исполнительные, контрольные и распорядительные функции, на деле являлись проводниками решений, принимаемых партийными органами. Сложившаяся система правового регулирования создания и деятельности общественных объединений в целом сохранялась до начала 90-х годов5.
Период 30-х годов официально отмечен судебными процессами по поводу якобы имевших место попыток создания альтернативных компартии нелегальных политических организаций (Промпартия, Трудовая партия, Крестьянская партия и др.). Выявление альтернативных организаций, как реальных, так и мнимых, активно использовалось для инициирования новых политических репрессий.
Идеологической формулой однопартийной системы можно считать известное высказывание И.В.Сталина: «Несколько партий, а значит, и сво-
3См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М., 1996. С.33–43,
296–301.
4 См.: Собрание узаконений РСФСР. 1930. No44. Ст.527; 1932. No74. Ст.331.
5 См.: Автономов А.С. Указ. соч. С.234.