Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

ным примером слияния партий стало объединение в 1955 году Либеральной партии Японии и Демократической партии Японии в Либерально-де- мократическую партию, в течение многих десятилетий занимавшую господствующее положение в политическом спектре общества. До 2001 года фактически единственным в новейшей российской истории примером образования партии унитарным путем было создание в 1993 году Коммунистической партии Российской Федерации, объединившей уцелевшие региональные структуры бывшей КПСС. Однако принятие Федерального закона «О политических партиях» существенным образом изменило ситуацию: ряд партий, возникших в 2000–2002 годах, были созданы путем слияния оргструктур нескольких партий в одну укрупненную партию. В их числе партия «Единая Россия», Российская коммунистическая рабочая партия – Российская партия коммунистов, Социал-демократическая партия Российской Федерации и т.д.

Изучение процесса правовой институционализации политических партий было бы неполным без их рассмотрения соотносительно с партийными системами – более широкими институциональными образованиями, для которых партия является системообразующим элементом. В теоретическом плане рассмотрение данной проблемы во многом вызвано недостаточной концептуальной проработанностью данного вопроса. Как отмечал М.Д.Холлер, современная западная общественная наука до сих пор не выдвинула комплексной теории партийных систем, что объясняется сложностью и многочисленностью их качественных характеристик42.

Представляется, что понятие партийной системы включает в себя совокупность всех партий, а также характер их взаимодействия и участия в политической деятельности и в процессе формирования и реализации государственной власти. Схожая точка зрения на понятие партийной системы была высказана в работах отечественных исследователей Б.А.Стародубского, В.Б.Евдокимова. Так, Б.А.Стародубский полагал, что партийная система определяется, во-первых, количеством, характером и взаимоотношениями существующих в стране партий, во-вторых, особыми условиями деятельности этих партий, в-третьих, их фактической ролью в области руководства государственными делами, в особенности в сфере формирования правительства43. Аналогичное определение партийной системы приводит в своей монографии и А.С.Автономов, делая существенное уточнение, что одной из составляющих партийной системы являются «юридически установленные условия функционирования политических партий». Классифицируя партийные системы, А.С.Автономов выделяет

42См.: The Logic of Multiparty Sуstems / M.J.Holler, ed. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1987. P.29.

43См.: Стародубский Б.А. Понятие и виды партийной системы в буржуазных странах // Правоведение. 1969. No4. С.81.

42 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

два вида – свободно складывающиеся и принудительные. В рамках данной классификации основанием различения является юридическая возможность легального создания политических партий (кроме тех случаев, когда речь идет об экстремистских объединениях или о партиях, осуществляющих деятельность в интересах иностранного государства). Данная классификация, однако, может предусматривать и более дробное деление44.

Согласно классификационной схеме, предложенной Дж.Сартори, всего существуют семь основных типов партийных систем: однопартийная, система с партией-гегемоном, система с преобладающей партией, двухпартийная система, система умеренного плюрализма, система поляризованного плюрализма и атомизированная система45. В основу данной схемы были положены количество политических партий, степень фрагментации и характер взаимодействия между политическими партиями. Хотя такая классификация не охватывает отдельные промежуточные модели партийных систем (например, системы 21⁄2 партий), она все же в основных чертах адекватно отражает основные типологические характеристики и потому может быть использована в качестве методологической основы для анализа современной динамики партийной системы современной России. Данный тезис, выдвинутый в начале 90-х годов рядом исследователей (в том числе автором в 1994 году), в настоящее время разделяется значительной частью специалистов в области сравнительного изучения партийных систем, что позволяет рассматривать типологию Дж.Сартори как классическую46.

Анализ классификационной схемы партийных систем Дж.Сартори выявляет интересную закономерность: уровень фрагментации партийных систем и состояния взаимодействия между ними в значительно степени предопределяется факторами институционального характера, в числе которых не последнюю роль играет характер законодательства, регулирующего деятельность партий. Данное обстоятельство позволяет выдвинуть ряд предположений о характере корреляции между характеристиками партийных систем и нормативно-регулятивной базой деятельности партий.

1. В рамках однопартийной системы господствующее положение одной партии практически повсеместно47 базируется на фактически суще-

44См.: Автономов А. С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий / Фонд развития парламентаризма в России. М.: Инфограф, 1999.

С.222–223.

45См.: Sartori G. Parties and Party Systems: A Framework for Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1976. Vol.1. Р.128.

46См.: Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.: Высш. шк., 1998. С.144.

47В редчайших случаях, однако, имеет место и однопартийная система, в рамках которой допускается свободное создание партий.

ствующем тотальном политическом контроле, жестком пресечении какихлибо форм институциональной оппозиции. Юридически исключительное положение партии может быть закреплено на уровне конституции (СССР), выражаться в фактическом слиянии партийных структур с государственным аппаратом, в образовании политических подразделений в армии и силовых структурах (СССР, Куба), в практике принятия совместных нормативных актов (постановлений ЦК КПСС и Совмина СССР). Вместе с тем жесткий идеологический контроль и преследование политической оппозиции может сочетаться с формальным признанием многопартийности при ее реальном отсутствии48.

2.В системе с партией-гегемоном исключительное положение единственной правящей партии, как правило, закреплено на законодательном уровне, наличие нелояльной политической оппозиции здесь также исключено. Вместе с тем отсутствие конкурентной политической среды сочетается с возможностью правового признания иных политических партий, организационно обособленных от правящей партии, но в то же время фактически являющихся ее периферийными структурами (ГДР, Болгария до 1989 года, Китай). Зависимость эта имеет свое юридическое выражение

ипроявляется во вхождении их в объединенную квазикоалиционную структуру под эгидой правящей партии. Более того, подчиненный характер партий нередко закреплен в конституциях стран и даже в уставах партий-сателлитов.

Так, в КНР наряду с Коммунистической партией формально существуют еще 8 некоммунистических партий. Все они входят в так называемый Единый фронт, статус которого Конституция КНР определяет как «широкий патриотический Единый фронт различных демократических партий и народных организаций, объединяющих всех социалистических тружеников, поддерживающих социализм, и патриотов, поддерживающих объединение Родины». Уставы этих партий также содержат упоминание о признании руководящей роли КПК.

3.Система с преобладающей партией также предполагает однопо-

люсную концентрацию властных ресурсов у одной партии, сосредоточившей в своем ведении контрольный пакет голосов. Однако на этом сходство с системой партией-гегемоном исчерпывается. Водоразделом между ними является кардинальная разница в подходах к правовой институционализации партий: в рамках системы с преобладающей партией имеет место формальное соблюдение равенства статуса партий, а различие в их политическом весе обеспечивается за счет иных факторов (исторически сложившегося расклада сил, устойчивой политической конъюнктуры).

48Например, в Туркмении, где зарегистрирована лишь возглавляемая С.Ниязовым Демократическая партия (бывшая компартия республики), а оппозиционные партии запрещены, Конституция закрепляет принцип многопартийности.

44 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

Дополнительным институциональным фактором, обеспечивающим устойчивость такой системы, является наличие парламента с обширными полномочиями в сочетании с относительной молодостью института политических партий (Индия, Япония).

4.В рамках двухпартийной системы преобладание двух крупных партий, сочетающихся с чередованием их у власти (США, Великобритания, Новая Зеландия), создание новых политических партий, как правило, не сопряжено с какими-либо трудностями. Однако фактически состоявшийся между двумя партиями раздел электорального пространства лишает «третьи партии» реальных прав на доступ к властным ресурсам. В этих условиях публично-правовая составляющая в нормативном регулировании партий незначительна: их создание, деятельность и участие в избирательном процессе в основном регулируются внутренними корпоративными нормами. Правовые нормы, регулирующие деятельность политических партий, не систематизированы, во многом основаны на исторически сложившихся традициях и свойственных англосаксонской правовой системе судебных прецедентах. Характерно, что бесспорное лидерство двух партий, как правило, ориентирует законодателя на достаточно либеральный подход к вопросам создания и регистрации «третьих партий»49.

5.В странах с системой умеренного плюрализма (от 3 до 5 ведущих

партий) значимость правового регулятора резко возрастает, соответственно, вопросы деятельности партий (особенно в аспекте их участия в выборах) регулируются более предметно: либо законодательством о выборах (Франция, Италия, Бельгия, Испания), либо отдельным законом о партиях (ФРГ). Как правило, в странах с системой умеренного плюрализма (в Португалии, ФРГ) в достаточной степени подробно разработаны правовые нормы, направленные на пресечение организаций, идеология и деятельность которых сопряжена с проявлениями политического и религиозного экстремизма. В совокупности указанные факторы обусловливают невысокую сегментацию политического пространства.

6. В противоположность системе умеренного плюрализма особенностями системы поляризованного плюрализма (Финляндия, Италия, Казахстан, Украина, Румыния) являются поляризация политических сил, их фрагментация и высокая сегментация по основным составляющим политического спектра. Как правило, данную систему отличает билатеральный (двусторонний) характер политической оппозиции, преобладание центро-

49Вместе с тем конституционной практике известны случаи, когда определенное число партий в рамках партийной системы государства устанавливалось в принудительном порядке (в Уругвае в 1973–1985 годах, в Бразилии в 1964–1979 годах), причем одной из них отводилась роль правящей. В данном случае уместнее относить такие искусственные двухпартийные системы к системе с партиейгегемоном (прим. авт.).

бежных тенденций над центростремительными, наличие партий с четко выраженной антисистемной ориентацией. Вместе с тем в рамках данной системы уже существует разделение на партии лидеры и партии-аутсайде- ры, процесс межпартийного взаимодействия имеет относительно стабильный характер, хотя определенность основных ролевых функций (партия власти, левая оппозиция, правая оппозиция и т.д.) сочетается с частой сменой коллективных политических субъектов, оспаривающих друг у друга лидирующие позиции в определенном участке политического пространства.

В условиях партийной системы поляризованного плюрализма законодатель обычно сталкивается с насущной потребностью создания правовых предпосылок к укрупнению политических партий. В плане законотворчества это выражается в разработке специальных норм, определяющих статус, права и обязанности политических партий, в более четком и предметном определении юридических критериев, отграничивающих оппозиционную активность от экстремистской деятельности, в установлении специальных требований на создание партий по этническому, профессиональному, религиозному признакам.

7. Атомизированная система в классификации Дж.Сартори представляет остаточный класс для обозначения той точки отсчета, где количество партий уже не играет никакой роли, так как партийная система все равно находится в нефункциональном состоянии. Эта система характеризуется таким раскладом сил, при котором изменение позиций одной партии не способно оказать значительного влияния ни на другие партии, ни на общую динамику политического процесса. Атомизированный характер партийной системы определяется, с одной стороны, слабой зависимостью партий друг от друга, а с другой – их изолированностью от властных отношений и социально-экономических процессов.

Как правило, атомизированная партийная система имеет место в условиях перехода от авторитарного режима к режиму, построенному на основе состязательности политических сил, когда политические механизмы, регулирующие процесс межпартийного взаимодействия, еще не созданы. В конституционно-правовом плане система характеризуется сочетанием признания многопартийности и политического многообразия с неразвитостью институтов политического представительства, отсутствием требований к минимальной численности и масштабу деятельности партий, что не позволяет выявить реальные и мнимые политические величины. Нередко в состоянии атомизации партийной системы общество после отстранения от власти партии-гегемона (в России, странах СНГ и Балтии, странах Восточной Европы в конце 80-х – начале 90-х годов) или апартийного режима личной власти.

Развитие партийной системы современной России в рамках предложенной Дж.Сартори модели в своем движении от однопартийной системы