Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
2.4. Развитие партийной системы и эволюция законодательства о политических партиях в 1996–2001 годах |
71 |
ее деятельности воздействие на формирование общественного сознания и овладение властью.
Указание в Законе на возможность создания политических общественных объединений в двух формах – политической организации (в том числе партии) и политического движения – дало возможность Министерству юстиции Российской Федерации уже с декабря 1997 года начать процесс регистрации соответствующих изменений и дополнений, вносимых в уставы общественных объединений.
По состоянию на 1 января 1999 года процедуру регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации прошло 141 политическое общественное объединение, из которых 139 были зарегистрированы до 19 декабря 1998 года, а следовательно, могли принимать участие в выборах 1999 года посредством выдвижения списков кандидатов. По ор- ганизационно-правовой форме 77 из них являлись политическими движениями, а 64 – политическими организациями (44 из них именовались партиями).
Однако включение изменений в избирательный закон поначалу было осуществлено при отсутствии правовой конструкции общественно-поли- тического объединения, так как Федеральный закон «Об общественных объединениях» не затрагивал проблем, связанных с особым статусом политического общественного объединения. Поэтому практическая реализация данной нормы Минюстом России натолкнулась на ряд препятствий, связанных с образовавшимся разрывом между избирательным законодательством и законодательством об общественных объединениях. Прежде всего, отсутствовала необходимая ясность в вопросе о том, каковы статусные критерии, позволяющие отделять политические общественные объединения от неполитических. Тем более что многие общественные объединения, самоидентифицируя себя как общественно-политические, на деле таковыми не являлись. Например, одним из первых объединений, прошедших перерегистрацию в качестве политического, стала партия «Автомобильный клуб России».
Качественно новым этапом в правовом обеспечении деятельности общественных объединений стал подписанный Президентом Российской Федерации 19 июля 1998 года Федеральный закон No112-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общественных объединениях”»19, который определил, что политическим общественным объединением является общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и
19 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. No30. Ст.3608.
72 |
Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России |
организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов (ч.1 ст.12.1).
Существенными правовыми новеллами стало определение в указанном Законе признаков, при наличии хотя бы одного из которых общественное объединение не может быть отнесено к политическим. Ограничительные признаки, исключающие признание общественного объединения политическим, можно условно разделить на три группы.
Первую группу составляли ограничения, связанные с организацион-
но-правовой формой общественных объединений. Принятые поправки лишали права на статус политического такие объединения, которые зарегистрированы в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, общественного фонда, общественного учреждения, органа общественной самодеятельности. Единственно возможными организационно-правовыми формами политических общественных объединений становились общественная организация (в том числе партии) и общественное движение (для политического движения).
Кроме того, политическим общественным объединением не могло быть также признано объединение, неполитический характер которого был специально оговорен в ином федеральном законе.
Ко второй группе относились ограничения по характеру членства
в общественном объединении либо принадлежности к нему. Согласно данной группе ограничений, не могли признаваться политическими общественные объединения, устав которых допускает членство в нем или принадлежность к нему в иной форме иностранных граждан, иностранных или международных организаций. Ранее такой запрет был установлен лишь для членства в партиях и не распространялся на иные общественные объединения. Не могли быть признаны политическими и общественные объединения, устав которых предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку. Тем самым обеспечивались гарантии равенства прав граждан на объединение.
В то же время закон не содержал прямых ограничений возможности участия неполитических общественных объединений на правах коллективных членов политических организаций, не являющихся партиями, либо коллективных участников политических движений. Таким образом, решение данного вопроса, по существу, было «отдано на откуп правоприменительной практике»20.
Закон не содержал также прямого запрета на официальное признание статуса политического объединения за партиями и движениями, идейнополитическая платформа которых основана на корпоративных (профес-
20 Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. С.30.
2.4. Развитие партийной системы и эволюция законодательства о политических партиях в 1996–2001 годах |
73 |
сиональных, конфессиональных и др.) ценностях или в наименовании которых имелись указания на отстаивание данных интересов. Речь шла лишь об открытости политических объединений для граждан независимо от их расы, вероисповедания, национальной или профессиональной принадлежности, об отсутствии для них соответствующих ограничений в уставе партии. Не могли признаваться политическими организации, чей устав предусматривает членство в нем или принадлежность к нему лиц, не имеющих права быть членами политических общественных объединений или принадлежать к данным объединениям.
Третья группа – ограничения по целевому признаку. Политически-
ми не могли признаваться объединения, преследующие цели извлечения прибыли посредством осуществления предпринимательской деятельности и распределения полученной прибыли (имущества, собственности) между своими членами и (или) учредителями, а также объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов.
Следует, однако, отметить, что критерии нормативного определения политического либо неполитического интереса в Законе были весьма условны. И если та или иная группа граждан считала свои интересы имеющими политическое звучание, то отказ в предоставлении такому объединению статуса политического теоретически мог быть с легкостью оспорен в судебном порядке. Характерно, что Минюст России так ни разу и не вынес решения об отказе в регистрации по мотивам непризнания за общероссийским общественным объединением статуса политического.
Таким образом, по справедливому замечанию В.В.Лапаевой, «на первый взгляд, внушительный перечень правовых ограничений по своим реальным регулятивным возможностям и значимости для политического
иизбирательного процессов на самом деле довольно легковесен»21.
Всоответствии со статьей 121 Федерального закона «Об общественных объединениях» создание политического общественного объединения было возможно в двух формах: в качестве основанной на членстве политической общественной организации и в качестве не имеющего членства политического общественного движения. Политическая партия по данному Закону являлась не отдельным видом политического общественного объединения (как это первоначально предусматривалось в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции от 1997 года), а разновидностью политической общественной организации.
С принятием Федерального закона «Об общественных объединениях» законодатель одновременно подтвердил действие нормы статьи 6 Закона СССР «Об общественных объединениях» (о минимальной чис-
21 Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. С.30.
74 |
Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России |
ленности политических партий для регистрации для политических партий в 5000 членов). Однако в связи с тем, что политические партии проходили перерегистрацию в качестве политических общественных организаций, реально сокращение численности политических партий произошло лишь за счет партий, фактически прекративших свою деятельность в период 1995–1999 годов, таких как Народная партия России (Т.Х.Гдлян), Партия конституционных демократов (В.Б.Золотарев), партия «Русский стиль» и др. Некоторые партии (например, Свободная демократическая партия России, межрегиональная партия «Новые левые») при подготовке документов к перерегистрации приняли решение (надо полагать, вынужденное) о преобразовании в непартийные политические общественные объединения. Всего же статус общероссийских политических партий утратили более 20 организаций, не прошедших перерегистрацию.
Врезультате количество объединений, имеющих право на участие в выборах 1999 года, сократилось вдвое – с 272 до 139. Не в последнюю очередь именно с этим обстоятельством было связано меньшее количество избирательных объединений и блоков, участвовавших в избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы.
В1999 году по общефедеральному округу в выборах депутатов Госдумы приняло участие 26 избирательных объединений и блоков (в федеральном списке значились 3492 кандидата). Лидерами, которые преодолели пятипроцентный барьер, стали: КПРФ – 24,29%; «Единство» – 23,32%; «Отечество – Вся Россия» – 13,33%; «Союз Правых Сил» – 8,52%; «Блок Жириновского» – 5,9%; Объединение «Яблоко» – 5,93%. Результаты голосования за иные организации выглядели следующим образом: «Женщины России» и блок «Коммунисты, трудящиеся России – за Советский Союз» набрали более 2% голосов каждый, еще на два объединения (Партия пенсионеров и движение «Наш дом – Россия») пришлось по 1% голосов. 16 объединений и блоков не получили и одного процента. За объединения, прошедшие в Государственную Думу, было подано, 81% голосов избирателей (на выборах 1995 года попавшие в Думу блоки и объединения были поддержаны чуть более 50% граждан).
2.5.Федеральный закон «О политических партиях»: разработка, принятие, основные характеристики
Вопрос о Федеральном законе «О политических партиях» вновь приобрел особую актуальность в 2000 году, когда необходимость его принятия была обозначена в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации. Летом того же года в ЦИК России была создана временная рабочая группа по разработке соответствующего законопроекта, который в декабре 2000 года был пред-
2.5. Федеральный закон «О политических партиях»: разработка, принятие, основные характеристики |
75 |
ставлен Президенту, доработан и затем внесен им в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы.
Принятие закона было обусловлено необходимостью более четкого определения роли политических партий и их места в системе институтов гражданского общества. В законопроекте политическая партия определялась как «добровольное общественное объединение граждан Российской Федерации, созданное в целях участия в политической жизни общества, участия в выборах и представления интересов граждан в законодательных (представительных) органах государственной власти и представительных органах местного самоуправления».
Концепция закона отражала стремление к более четкому определению роли политических партий и их места в системе политических институтов современной России. В основу президентского законопроекта были положены следующие принципиальные позиции:
–отказ от правовой конструкции политического общественного объединения и закрепление права на участие в выборах исключительно за политическими партиями;
–создание политических партий исключительно в виде общероссийских организаций (создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий концепцией закона не предусматривалось);
–закрепление двух способов создания политической партии: на учредительном съезде и посредством преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или движения;
–установление рамочных требований к уставам политических партий, обеспечивающих выборность и сменяемость их руководящих органов, демократическую процедуру принятия решений при выдвижении кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления;
–введение государственного финансирования политических партий;
–ужесточение требований, предъявляемых к партиям при создании и государственной регистрации (наличие отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации численностью не менее 100 членов, общая численность партии не менее 10000 членов и т.д.);
–возможность ликвидации политических партий, в течение 5 лет не принимающих участия в выборах.
Проект закона предусматривал, что политические партии должны были стать единственным видом общественных объединений, имеющих право самостоятельного выдвижения кандидатов при проведении выборов в органы государственной власти. Одновременно им определялись четкие критерии участия партии в выборах.
Помимо законопроекта, внесенного Президентом Российской Федерации, четыре альтернативных законопроекта по тому же вопросу были