Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
Глава 3
Основы правового статуса и деятельности политических партий
3.1.Понятие и правовая конструкция политической партии
Центральным направлением в изучении процессов становления политических партий является разработка комплекса проблем, касающихся их места и роли в системе государственных и общественных институтов. Поскольку данные проблемы имеют два измерения – правовое и политическое, – их необходимо рассматривать в двух аспектах, первый из которых затрагивает вопрос о нормативно-правовой базе деятельности партий в системе политических институтов России, а второй акцентирует внимание на реальной роли партий в системе властных отношений. Соединенные воедино, они создают целостный портрет такого сложного и внутренне противоречивого явления, как российская многопартийность.
В рамках такого анализа ключевым понятием является статус партии, под которым подразумевается положение этой организации в политической системе общества. При этом следует различать правовой статус, то есть юридически закрепленное место партии в системе государственных
иобщественных организаций, и социальный статус (политико-организа- ционный потенциал), характеризующий степень влияния партии на общество и политику. В отличие от нормативного статуса, закрепленного в законодательстве, социальный статус партии определяется непосредственно в ходе политического процесса. Взаимосвязь социального и правового статуса в целом может быть охарактеризована в диалектике соотношений философских категорий формы и содержания. Юридически оформление социального статуса партии знаменует собой нормативное закрепление ее фактического положения в системе социальных связей. Вместе с тем в ходе правового оформления содержание социального статуса партии может претерпевать определенные изменения.
Правовой статус партии является комплексной собирательной категорией, отражающей ее правовую природу, место в системе государственных
иобщественных институтов, права и обязанности, возможность действовать в качестве субъекта права, социальные связи, основания юридической ответственности. Дифференциация правового статуса политической партии может отражать его различные грани – в зависимости от ракурса исследования. На наш взгляд, в зависимости от степени общности статус-
82 |
Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий |
ных характеристик можно выделить общий, специальный и индивидуальный статус политической партии.
Общийстатусполитическойпартии – это статус политической партии как общественного объединения, положение, права и обязанности которого определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Он не зависит от текущей политической конъюнктуры, обладает относительной статичностью, является общим для всех партий вне зависимости от их политического и организационного потенциала, социальной базы, политического представительства. Содержание правового статуса составляют те права и обязанности, которые гарантированы федеральным законодательством и могут быть изменены только им же.
Специальный статус охватывает определенные категории политических партий, выделяемых по специальным юридически значимым признакам. Специальный вид статуса базируется на общем правовом статусе политической партии, однако наряду с этим имеет свою специфику, выражающуюся в закрепленных действующим законодательством дополнительных правах и обязанностях, правовых льготах, связанных с наличием либо отсутствием определенных законодательством юридических фактов. Специальный правовой статус партии может проявляться не только в наделении ее носителя дополнительными правами, но и в изъятиях некоторых из них в определенных случаях (например, лишение права на доступ к бесплатному телеэфиру для партий, имеющих задолженность по прошлым выборам).
Анализ положений федеральных законов «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет выявить следующие разновидности специальных статусов: партии, имеющие представительство в Государственной Думе, в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации; партии, фактически участвующие или не участвующие в выборах; партии, имеющие права на государственное финансирование, партии, лишенные права на бесплатный доступ к СМИ в ходе выборов, и т.д.
Следует отметить, что с принятием Федерального закона «О политических партиях», унифицировавшего требования к их организационной структуре, исключающего возможность создания региональных и местных партий, разновидностей специального статуса политических партий стало меньше. Однако выделение данной категории, по нашему мнению, попрежнему является правомерным.
Индивидуальный статус партии фиксирует ее правовое положение с учетом персонифицированных характеристик (наименование, момент создания, данные государственной регистрации, закрепленная уставом структура высших руководящих органов, численность членов, участие в выборах и представительство в органах государственной власти). В отли-
3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии |
83 |
чие от общего правового статуса индивидуальный правовой статус значительно более динамичен: он меняется одновременно с теми юридически значимыми изменениями, которые претерпевает партия в процессе своей деятельности.
Соотношение общего, родового и индивидуального правового статуса политической партии является частным случаем диалектического соотношения общего, особенного и единичного. Каждая партия является одновременно носителем общего статуса политической партии и соответствующих ему прав и обязанностей, в силу наличия ряда признаков может обладать также специальным статусом, и, наконец, обладает собственным, неповторимым набором персонифицированных статусных характеристик.
Вотечественной юридической науке выдвинуты и иные основания классификации правового статуса политических партий. Так, В.Б.Евдокимов в зависимости от степени правового признания партий государством выделяет три вида статуса: легальный, полулегальный и нелегальный.
Впервом случае партия имеет возможность действовать публично и рассматривается в качестве субъекта прав, признаваемых законодательством за всеми законными организациями, в том числе партиями, во втором партия либо формально не запрещена, но лишена ряда важных прав, либо, находясь под запретом, фактически не преследуется, в третьем она запрещена властями, преследуется и потому действует тайно. Хотя данная классификация, на наш взгляд, при применении не исключает субъективной оценки (особенно в части полулегального статуса), она также является продуктивной, особенно в контексте анализа партийных систем.
Вструктуру правового статуса политической партии входят ее правовая конструкция, основные права и обязанности, определяющие ее консти- туционно-правовую и гражданско-правовую правосубъектность, юридическая ответственность, а также правоотношения общего (статусного) типа. К последним, в частности, относятся вопросы взаимодействия государства и политических партий, принципы деятельности политических партий и т.д.
Сущностные признаки политической партии находят свое сжатое выражение в ее различных определениях. При этом общепризнанного определения политической партии в правовой и политической науке нет. Среди множества определений партии в мировой политической науке наибольшее распространение получили электоральное (Дж.Сартори и др.), структурное (М.Дюверже, М.Я.Острогорский), функциональное (К.Лоусон и др.), структурно-функциональное (С.Нойман). К примеру, Дж.Сартори определяет политическую партию как «политическую группу, активно участвующую в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить своих кандидатов в органы публичной власти»1. В
1 Sartori G. Parties and Party Systems: A Framework for Analysis. P.64.
84 |
Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий |
данном случае сущность политической партии видится прежде всего в ее связи с электоральным процессом, обеспечивающим приход к власти определенной группы политиков.
Сторонник функционального подхода К.Лоусон исходит из того, что «политическая партия – это организация индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия народа или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением»2. Показательно, что лаконичность своего определения К.Лоусон мотивирует отсутствием возможности разработки комплексной дефиниции партии.
Более развернутое функциональное понятие партии предложено К.Джандой, определившим партию как организацию, стремящуюся получить и удержать власть над процессами в обществе на определенном уровне для защиты и реализации специфических интересов определенных социальных групп, поддержкой которых государство пользуется и на выражение воли которых она претендует. По мнению К.Джанды, одной из главных задач партии является продвижение лиц, представляющих ее, в систему власти и управления.
Электоральное определение партии, фактически являющееся разновидностью функционального определения, основано на выделении электоральной функции как наиболее значимой из всех функций, осуществляемых партией. Из отечественных исследователей подобного подхода придерживается Г.М.Михалева, определяющая политические партии как «общественные объединения, участвующие в выборах на различном – федеральном, региональном и местном – уровне, формулирующие политические цели и стремящиеся к участию в органах власти»3.
Современной науке известны также структурные определения, выводящие сущность партии из специфики ее организационного устройства. Традиции структурного подхода восходят еще к работам М.Я.Острогорского и Р.Михельса, исследовавших закономерности структурной динамики современных им политических партий и тенденции их олигархизации в условиях демократического общества. В современной политической науке это направление представлено прежде всего М.Дюверже, выделившим в качестве важнейших атрибутов партии такие характеристики, как особенности их структуры, длительность существования, факторы организационного устройства.
2 Lawson K. The Comparative Study of Political Parties. N.Y., 1976. P.3–4.
3Люхтерхандт-Михалева Г.М. Избирательный процесс и партии в российских регионах // Выборы и партии в регионах России: Сб. учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика» / Под ред. Г.Люхтерхандт-Михалевой,
С.Рыженкова. М.; СПб.: Летний сад, 2000. (Studia politica; Вып.2). С.143.
3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии |
85 |
Оригинальное структурное определение политической партии предлагает Р.Ф.Матвеев, считающий, что партия есть организация, соединяющая общественное движение и течение общественно-политической мысли4.
Отдельными западными исследователями (С.Нойман и др.) предпринимались довольно удачные попытки формулирования комплексного струк- турно-функционального определения партии как «уставной организации политических агентов общества, которые связаны с контролем правительственной власти и которые соревнуются за народную поддержку с другой группой или группами»5. Близким к структурно-функциональному является и определение Ю.С.Гамбарова, содержащееся в его известной работе «Политические партии в их прошлом и настоящем» («…свободные общественные группы, образующиеся внутри правового государства для совместного действия на почве общих всем объединяемым индивидам интересов и идей»6).
Таким образом, под политической партией понимается устойчивая во временном отношении организация, выражающая интересы части общества и ставящая целью борьбу за обладание властью, характеризуемая уставной дисциплиной, фиксированным членством, общностью ценностей и корпоративных интересов7.
Различные теоретико-методологические подходы к определению понятия политической партии формируются как юристами-государствоведа- ми, так и политологами. Безусловно, научные определения политической партии хотя и не несут нормативной нагрузки, но находят свое отражение при разработке и закреплении в нормативных актах правовой конструкции политических партий. При этом в ходе ее разработки происходит операционализация понятия политической партии: в нем находят свое отражение прежде всего юридически значимые признаки, факт наличия или отсутствия которых может быть с достоверностью установлен. В связи с этим значительную методологическую ценность представляет позиция Т.Б.Бекназар-Юзбашева, предлагавшего четко разграничивать общее государственно-правовое значение понятия партии (с позиций рассмотрения политических партий в контексте их взаимодействия со всей системой государственных, общественно-политических и правовых институтов) и
4См.:Матвеев Р.Ф.Теоретическаяипрактическаяполитология.М.:РОССПЭН, 1993. С.107.
5Newmann S. Toward a Comparative Study of Political Parties // Newmann S. Modern Political Parties: Approaches to Comparative Politics. Chicago: University
of Chicago Press, 1957. Р.396.
6 Гамбаров Ю.С. Указ. соч. С.3.
7См.: Заславский С.Е. Институционализация многопартийности в современной России: генезис, механизмы формирования и функционирования, перспективы. Дисс. … канд. полит. наук. М.: МГУ, 1995.