Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

внесены в Государственную Думу депутатом О.И.Шеиным, депутатами В.В.Похмелкиным и С.Н.Юшенковым, депутатами В.А.Рыжковым, В.Н.Лысенко и В.В.Игруновым и депутатом А.В.Шишловым. Из пяти законопроектов в четырех предметом правового регулирования являлись только политические партии. Напротив, концепция проекта Рыжкова – Лысенко – Игрунова основывалась на идее сохранения правовой конструкции политического общественного объединения, создаваемого в форме партии, политического движения либо непартийной политической организации. Более того, предусматривалась также возможность создания общественно-политического фонда – некоммерческой организации, учрежденной с целью занятия образовательной и просветительской деятельностью (прав на осуществление иных форм деятельности общественнополитическому фонду, согласно законопроекту, не предоставлялось).

В большинстве законопроектов в качестве юридически значимых признаков партии были указаны учреждение партии гражданами, участие

ввыборах как одна из основных целей партии, а также добровольный характер объединения. Такая согласованность определений во многом связана с тем фактом, что разработчики закона отталкивались от единого источника: статьи 12.1 Федерального закона «Об общественных объединениях», содержащей правовую конструкцию политического общественного объединения22. Вместе с тем при формулировке законодательного определения партии четко прослеживались некоторые различия в подходах к определению степени ее участия в деятельности органов государственной власти.

Так, в законопроекте Рыжкова–Лысенко–Игрунова говорилось, что партии осуществляют свою деятельность не только посредством участия

ввыборах, но и путем участия в работе законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. Еще более радикальная формулировка содержалась

взаконопроекте, внесенном депутатом О.И.Шеиным, согласно которой партия создавалась для «участия в выборах, в организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления».

Предлагаемый в большинстве законопроектов механизм создания политических партий предусматривал два варианта: по инициативе граждан и путем преобразования в партию общественного объединения. Некоторые отличия содержал проект А.В.Шишлова, предусматривавший воз-

22Отличительные особенности имело только предложенное А.В.Шишловым определение партии как общественного объединения, представляющего добровольное объединение граждан Российской Федерации, основанное на индивидуальном членстве, создаваемое в целях длительного и систематического участия в политической жизни общества.

можность реорганизации в партию только для политических общественных объединений.

Впредставленных законопроектах по-разному решался вопрос о территориальном масштабе деятельности политических партий. В президентском законопроекте и законопроекте В.В.Похмелкина и С.Н.Юшенкова статус политических партий закреплялся исключительно за общероссийскими объединениями. В проекте закона, внесенном депутатом А.В.Шишловым, предусматривались как общероссийские, так и региональные партии. В проекте депутата О.В.Шеина партии могли иметь общероссийский, межрегиональный и региональный статус. Проект Рыжкова – Лысенко – Игрунова предусматривал возможность создания общероссийских, межрегиональных, региональных и местных политических общественных объединений. К первым двум видам предъявлялись требования, аналогичные предусмотренным Федеральным законом «Об общественных объединениях», к региональным – требование осуществления уставной деятельности более чем в половине административно-территориальных единиц субъекта Федерации.

Входе состоявшегося в Государственной Думе обсуждения всех пяти представленных законопроектов в первом чтении был принят законопроект, внесенный Президентом Российской Федерации. Несмотря на то что работа над законопроектом велась в крайне сжатые сроки, ко второму чтению поступило более 1300 поправок от депутатов Государственной Думы и еще 300 – от иных субъектов права законодательной инициативы. Из поправок, рекомендованных комитетом к принятию, на отдельное голосование было вынесено более 60 и 7 из них отклонены. Из поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, на отдельное обсуждение было вынесено более 100 поправок и принято две.

К наиболее важным правовым новеллам, внесенным в ходе доработки законопроекта, следует отнести прежде всего снижение требований к минимально допустимой численности региональных отделений политических партий: норма о необходимой численности в 100 членов была установлена лишь в отношении 45 из 89 возможных региональных отделений (для иных отделений минимальная численность допускалась на уровне не менее 50 членов). Подобная норма не ущемляла интересы парламентских партий, представленных в Государственной Думе, но зато создавала препоны малочисленным объединениям. Были несколько изменены также требования к порядку проведения учредительного съезда партии: вместо фиксированного числа делегатов (150 членов) был предложен иной критерий (не менее трех делегатов от региональных отделений, представляющих более чем половину субъектов Российской Федерации).

По предложению фракции «Яблоко» была снята обязательность государственного финансирования деятельности политических партий. Существенным изменениям подверглись и положения, регламентирующие

круг основных задач, составляющих предмет деятельности политических партий (в части политического образования, формирования общественного мнения, выдвижения кандидатов в органы местного самоуправления и т.д.).

Вместе с тем концепция законопроекта в основном не претерпела ка- ких-либо изменений, в связи с чем авторы альтернативных законопроектов о политических партиях выступили с критикой ряда заложенных в проекте конфликтных параметров.

1.Закрепление в законопроекте ряда требований, предъявляемых к организационной структуре политических партий, расценивалось как вмешательство государства в сферу регулирования их внутренней жизни, как введение своего рода «устава партийной службы».

2.Ограничение числа участников политического процесса исключительно общероссийскими политическими партиями оценивалось как попрание конституционных принципов российского федерализма, закрепленных статьями 30, 71 и 72 Конституции Российской Федерации, и одновременно как необоснованное ограничение прав граждан на политическое представительство и на объединение.

3.Принцип бюджетного финансирования деятельности политических партий расценивался оппонентами как механизм обеспечения тотального государственного контроля за деятельностью политических партий, инструмент потенциально возможных политических репрессий со стороны федеральных и региональных органов государственной власти.

4.Обязательность участия в выборах и ликвидация партий, в течение пяти лет не принимающих участия в выборах, воспринимались как насильственное вовлечение партий в избирательный процесс, а также ограничение свободы принятия решения об участии либо неучастии в выборах. Оппоненты президентского законопроекта утверждали, что данная норма противоречит части 2 статьи 17 Конституции Российской Федерации о неотчуждаемости прав и свобод человека, в том числе права на объединение. Кроме того, ряд из них (например, О.Н.Смолин) не без оснований предполагали, что ее реализация может вызвать бессмысленную толчею кандидатов, участвующих в выборах исключительно ради выдвижения.

В целом же критики закона отмечали, что система специальных требований, предъявляемых законодателем к созданию и деятельности партий (численность партии и ее региональных отделений, нормы представительства на учредительном съезде, обязательность участия в выборах и т.д.), явно несоразмерна со степенью реального политико-организационного развития большинства из них.

В ходе обсуждения законопроекта во втором и в третьем чтениях отмеченные выше принципиальные возражения не получили поддержки большинства депутатского корпуса. В частности, не прошло предложение

80Глава 2. Основные этапы и особенности институционализации политических партий в России

1)невозможность значительной части ранее зарегистрированных партий обеспечить выполнение требований, предусмотренных Законом (в части численности партий и ее региональных отделений);

2)прекращение деятельности межрегиональных и региональных политических партий, что в перспективе существенно уменьшит число коллективных политических субъектов, действующих на региональном уровне;

3)ужесточение законодательных ограничений на создание политическихпартий по национальному, профессиональному и религиозному принципу;

4)утрату статуса партиями, фактически прекратившими свою деятельность, но формально сохраняющими свой статус.

Конечно, сокращение количества партий само по себе нельзя расценивать как ожидаемый позитивный результат реформы партийной системы. С позиций конституционного права любые попытки ограничить число партий, функционирующих в рамках партийной системы, путем введения каких-либо лимитов на их количество изначально выглядят как ущербные. Множественность политических партий следует рассматривать не как досадное явление, требующее незамедлительной законодательной коррекции, а как практическую реализацию конституционного принципа многопартийности. Другой вопрос, что притязания на статус политической партии могут быть обусловлены специальными требованиями в части численности и территориальной сферы деятельности создаваемого объединения. И здесь законодатель вправе устанавливать определенную планку, до которой должны дотягивать все без исключения партии – как создаваемые, так и уже существующие.