Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

мира», в том числе в Нигерии, Верхней Вольте, Сенегале, ЮАР, законодательство которых предусматривало существование, соответственно, только двух либо нескольких партий. Крайней авторитарной формой директивного регулирования партийной деятельности является официальное закрепление однопартийной системы (в СССР до 1990 года, в Германии и Италии до 1945 года). Подобное правовое регулирование является не чем иным, как закреплением монополии на власть, причем обычно установление многопартийной системы является не первопричиной, а следствием авторитарной деформации политической системы.

Второй путь – закрепление определенных специальных требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий в части закрепления требований к их организационной структуре, численности и масштабу деятельности, длительности существования. Подобные требования, несомненно, также ограничивают свободу создания политических партий. Однако эти ограничения распространяются на юридически не определенный перечень организаций, не содержат персональных изъятий. Такое публично-правовое регулирование партий, осуществляемое на законодательном уровне, в целом не противоречит принципам свободы союзов и народовластия. Но в оценке правомерности и допустимости конкретных механизмов правового регулирования решающее значение имеют как цели, которыми руководствуется законодатель, так и средства, с помощью которых они реализуются. В самом общем виде они отражаются в принципах взаимодействия государства и политических партий.

Ряд основополагающих принципов закреплен в статье 10 Федерального закона «О политических партиях». К ним, в частности, относятся:

1. Недопустимость вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и

вмешательство политических партий в деятельность органов государ-

ственной власти и их должностных лиц. В контексте данной формулиров-

ки особую важность имеет правильная трактовка термина «вмешательство», так как действующее федеральное законодательство не содержит его дефиниции. Поскольку партии являются объединениями, призванными участвовать в политической жизни общества посредством участия

ввыборах в органы государственной власти и в деятельности указанных органов, очевидно, что реализация указанных функций невозможна без оказания партиями воздействия на них. Такое воздействие осуществляется

впубличном выражении партиями своего отношения к политике, реализуемой органами государственной власти, к действиям отдельных должностных лиц в заявлениях, резолюциях, проводимых публичных массовых акциях и т.д. В свою очередь органы государственной власти и должностные лица в соответствии с действующим законодательством наделены рядом полномочий по контролю за соответствием деятельности партий требованиям законодательства. В рамках своей компетенции и в уста-

новленном порядке они вправе принять решение о приостановлении и даже о ликвидации партии (например, в случае осуществления партией экстремистской деятельности).

Так что правовой формат взаимодействия политических партий и государства в лице представляющих его государственных органов не только не исключает, но, напротив, предполагает воздействие партий на деятельность государственных органов, а государственных органов – на деятельность партий. Однако такое воздействие возможно и допустимо исключительно в тех формах и в том порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом «О политических партиях». В связи с этим недопустимость вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и вмешательство политических партий в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, следует расценивать как запрет на применение ими антиправовых форм и методов воздействия, на решение вопросов, находящихся вне сферы своей компетенции. Например, если государство и должностные лица оказывают давление на партийный актив при решении вопросов о кадровых назначениях на должности, замещаемые в руководстве партии, или отдают «ценные указания» относительно содержания программных и уставных документов партии, то это однозначно должно расцениваться как вмешательство в деятельность партии. Соответственно, под вмешательством партий в деятельность государственных органов подразумевается не критическая оценка их деятельности или публичные требования принять то или иное решение, а присвоение осуществляемых ими функций (например, формирование военизированных структур по охране общественного порядка) либо права фактического принятия управленческих решений.

2. Решение органами государственной власти и органами местного

самоуправления вопросов, затрагивающих интересы политических

партий, с их участием или по согласованию с ними. В текущем законода-

тельстве это требование воплощено в ряде материальных и материальнопроцессуальных норм, закрепленных в федеральных законах «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «О государственной регистрации юридических лиц» и др.

В частности, правовой механизм их создания и государственной регистрации политических партий предполагает активное взаимодействие органов государственной власти и политических партий в этом процессе. В рамках действующего избирательного законодательства партии вправе участвовать в решении вопросов по организации и проведению выборов, в том числе посредством внесения предложений, касающихся формирования персонального состава избирательных комиссий, по направлению наблюдателей на участки для голосования и др.

Принцип решения вопросов, затрагивающих интересы политических партий, с их участием либо по согласованию с ними обеспечивается также за счет ряда норм, содержащихся в административном, гражданском, гражданско-процессуальном, уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве. К ним, в частности, относятся:

а) право политических партий на обращение в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями. Указанному праву корреспондирует обязанность органов государственной власти и местного самоуправления своевременно рассматривать в пределах своей компетенции указанные обращения и давать ответ по существу заявлений, жалоб и предложений в установленном порядке;

б) право политических партий выступать истцом и ответчиком в суде с целью защиты своих законных интересов, а в отдельных предусмотренных уголовным законодательством случаях – также право требовать возбуждения уголовного дела (по заявлению руководителя партии) или выражать официальное согласие на его возбуждение.

В зависимости от характера правоотношений порядок рассмотрения вопросов, затрагивающих интересы политических партий, с их участием или по согласованию с ними может быть расширен и детализирован в отраслевых законодательных актах.

Принцип совместного решения органами государственной власти вопросов, затрагивающих интересы политических партий, имеет универсальный характер и должен учитываться органами государственной власти и должностными лицами при разработке подзаконных актов, а также в практике управленческой деятельности при решении вопросов, затрагивающих интересы политических партий.

3. Недопустимость использования в интересах политических партий

преимуществ служебного положения лицами, замещающими государ-

ственные или муниципальные должности, и лицами, находящимися на государственной или муниципальной службе. К явным случаям исполь-

зования должностного или служебного положения в интересах политической партии можно отнести:

–привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, иных государственных и муниципальных служащих для осуществления деятельности, направленной на оказание содействия партии

вкакой-либо форме (проведение партийных мероприятий, подготовка программных документов и тезисов публичных партийных выступлений, экспертная проработка уставных документов и т.д.);

–использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, для осуществления деятельности политической партии, ее отделений, если иные кандидаты либо зарегистри-

рованные кандидаты не могут использовать эти же помещения на таких же условиях. Критерием использования служебного положения является не сам факт занятия помещений указанной категории, а его эксклюзивный характер. Строго говоря, организация текущего партийного совещания в служебном кабинете должностного лица уже содержит признаки злоупотребления должностным и служебным положением;

–использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, информационных услуг, оргтехники, обеспечивающих функционирование государственных учреждений или органов местного самоуправления, для нужд политической партии, в том числе для проведения партийной агитации и пропаганды, подготовки и тиражирования партийных документов, ведения переговоров по вопросам партийной деятельности;

–бесплатное или на льготных условиях использование для осуществления партийной деятельности транспортных средств, находящихся в государственной или муниципальной собственности (это положение по аналогии с нормами избирательного законодательства не распространяется на лиц, пользующихся указанным транспортом в соответствии с федеральным законодательством о государственной охране);

–проведение партийных мероприятий государственными или муниципальными служащими в ходе служебных (оплачиваемых за счет государственных или муниципальных средств) командировок. Примером подобного использования служебного положения может стать оформление поездки на партийные мероприятия (съезды, конференции, учебу партийного актива и др.) в качестве служебной командировки;

–обеспечение за счет своего служебного положения преимущественного доступа (по сравнению с зарегистрированными кандидатами) к средствам массовой информации;

–«добровольно-принудительное» вовлечение лиц, находящихся в подчинении или служебной зависимости, в члены и сторонники политических партий, рекрутирование партийного актива за счет безудержной эксплуатации так называемого административного ресурса;

–использование должностными лицами своего должностного и служебного положения для пропаганды своего отношения к политическим партиям.

В настоящее время взаимодействие с политическими партиями официально закреплено как одно из направлений деятельности государственных органов. Нормы, определяющие формат такого взаимодействия, закреплены в статье 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года, в пункте 6 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденного Приказом Минюста России от 3 августа 2001 года.

Функции обеспечения взаимодействия с политическими партиями возложены на соответствующие структурные подразделения государственных органов, ответственные за взаимодействие с политическими партиями. В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные акты, регламентирующие взаимодействие некоммерческих организаций (в том числе общественных объединений и политических партий) с исполнительной властью. Так, в Москве действует Закон города Москвы от 12 апреля 2000 года «О взаимодействии органов власти г.Москвы с негосударственными некоммерческими организациями».

Анализ практики взаимодействия федеральных органов государственной власти позволяет выявить основные правовые механизмы, обеспечивающие участие политических партий в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления.

Первый – вовлечение представителей политических партий в работу временных рабочих органов по разработке проектов законода-

тельных и договорных актов. Первым опытом привлечения политических партий к работе таких органов стало проведение Конституционного совещания. В соответствии с указами Президента Российской Федерации от 31 марта 1993 года и от 20 мая 1993 года «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» представители политических партий были включены в состав участников совещания. Впоследствии, уже после роспуска Верховного Совета Российской Федерации, была создана Общественная палата Конституционного совещания, объединившая представителей партий и иных общественных объединений. В рамках Общественной палаты представители политических партий имели возможность реализовать многие положения своих политических платформ либо публично отстаивать свое особое мнение (как, например, это делал лидер ЛДПР В.В.Жириновский, заявлявший о приверженности унитарной, а не федеративной модели территориального устройства).

Второй – заключение между органами государственной власти и политическими партиями договоров и соглашений о взаимодействии.

Предметом договорных отношений, как правило, являются обязательства органов государственной власти проводить с партиями консультации и учитывать их рекомендации по широкому кругу вопросов. Взамен политические партии обязуются оказывать политическую поддержку и содействие органам государственной власти.

Так, в апреле 1994 года состоялось подписание Договора об общественном согласии между Президентом, Председателем Правительства, председателями палат Федерального Собрания и представителями общественных организаций, в том числе партий. Договор содержал два раздела: «Политическая стабильность» и «Федеративное устройство» – и фактически представлял собой квазиправовое соглашение, согласно которому