Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

тельные съезды, а 9 ранее созданных организационных комитетов так и не смогли выйти на финишные рубежи и по истечении года с момента образования де-юре прекратили свою деятельность. Относительно невысокий процент выживания «партийных эмбрионов», однако, следует скорее оценить как позитивный фактор, подтверждающий действенность установленных законодательством «фильтров».

Вместе с тем практика создания новых политических партий посредством создания оргкомитета выявила значительное количество проблем, связанных с подготовительной деятельностью по созданию политической партии. Новаторам партстроительства, рискнувшим пойти непроторенной дорогой, постоянно приходилось решать вопросы, связанные не столько

спробелами Закона, сколько с дефицитом правоприменительной практики. Так, отсутствие у оргкомитета партии прав юридического лица оборачивалось трудностями при совершении сделок гражданско-правового характера. Например, из Закона до конца не ясно, кто именно отвечает по обязательствам оргкомитета – сам оргкомитет или лицо, управомоченное на заключение сделок от имени оргкомитета, каков может быть предмет договора, относящийся к обеспечению деятельности оргкомитета (в частности, можно ли считать таковым приобретение бытовой техники, автомобиля или объекта недвижимости).

Не решен вопрос и о том, какие действия должен предпринять оргкомитет или регистрирующий орган в случае, если кто-либо из членов организационного комитета, указанных в уведомлении, в том числе член оргкомитета, управомоченный на совершение гражданско-правовых сделок, отказался от своего участия в создании партии и каковы должны быть юридические последствия такого отказа. Между тем факты выхода членов из состава оргкомитетов создаваемых партий встречаются достаточно часто, что вполне понятно: создание политической партии во многом является вопросом конъюнктурным. Отдельные инициаторы создания партии со временем могут разочароваться в начатом ими проекте либо предпочесть войти в состав иной создаваемой партии. Поэтому правоприменительная практика пошла по пути признания данного обстоятельства несущественным, кроме тех случаев, когда выбывший член оргкомитета являлся ответственным за совершение гражданско-правовых сделок и

сего выбытием оргкомитет фактически разваливался (такой случай произошел в оргкомитете Российской партии зеленых).

Вэтом плане создание политической партии путем ее преобразования из общероссийской общественной организации или общественного движения представляется гораздо более технологичным, так как позволяет опираться на уже имеющиеся и функционирующие оргструктуры. В то же время выбор такого варианта требует поддержки внутри преобразуемого общественного объединения. Кроме того, зачастую преобразование

вполитическую партию связано с необходимостью отказа от коллективного членства, что опять-таки не всегда возможно.

Вслучае образования партии в результате преобразования инициатива исходит от руководящих органов этого общественного объединения, управомоченных на то их уставом. Закон не требует, чтобы преобразуемые

впартию общественные организации или движения ранее имели статус политического общественного объединения. Однако «облегченный» порядок создания партии действует исключительно в отношении общероссийских общественных объединений и не распространяется на межрегиональные, региональные и местные общественные организации и движения, а также на общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности независимо от их уровня.

До недавнего времени намерение создать политическую партию, выбор времени и места проведения ее учредительного съезда зачастую оставались тайной ее организаторов, а вопрос об источниках финансирования расходов зачастую расценивался как неэтичный. В соответствии же с положениями Федерального закона «О политических партиях» эта информация становится открытой, причем не только для органов юстиции, но и для рядовых граждан. Так, сведения о месте и времени проведения съезда публикуются не позднее чем за месяц до дня созыва учредительного съезда политической партии либо съезда общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения, созываемого для их преобразования в политическую партию. Это возлагает на оргкомитет учредительного съезда либо руководящие органы преобразуемого в партию общественного объединения обязанность своевременно представить соответствующие сведения в редакции общероссийских периодических печатных органов.

Обязательной стадией создания партии является проведение учредительного съезда, который считается правомочным в случае, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие более чем половину субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие в этих субъектах. Таким образом, делегирование от субъекта Российской Федерации граждан, постоянно проживающих в ином субъекте Российской Федерации (например, жителя Москвы от Приморского края), не допускается. Критерием такого участия является официально подтвержденное наделение делегата соответствующими полномочиями и его личное присутствие на съезде. При этом полномочия делегата, представляющего тот или иной субъект Российской Федерации, должны быть официально признаны съездом.

Норма представительства делегатов учредительного съезда устанавливается организационным комитетом из расчета, что каждый из субъектов Российской Федерации должен быть представлен не менее чем тремя де-

легатами. Поскольку данная норма не содержит каких-либо исключений в отношении делегатов, представляющих автономные округа, участие их представителей учитывается при определении численности делегации от края или области, в состав которого входит автономный округ.

Закон, как уже говорилось, не регулирует во всех деталях процедуру проведения учредительного съезда. Вместе с тем он определяет исчерпывающий перечень условий, при выполнении которых партия считается созданной. В случае создания партии на учредительном съезде такими условиями являются принятие следующих решений: 1) о создании политической партии; 2) об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации; 3) о принятии устава партии; 4) о принятии программы партии; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии. Если не будет принято хотя бы одно из этих решений, партия не может считаться созданной. При этом все перечисленные выше решения правомочен принимать исключительно учредительный съезд: иные субъекты (в том числе и избранные на съезде руководящие органы) таким правом не обладают. Соответственно, съезд не вправе делегировать кому-либо свои полномочия по принятию решений от своего имени. Само собой, что перестановка слагаемых в деле создания партии недопустима: невозможно сначала избирать руководящие органы, а затем принимать устав партии.

В ходе проведения учредительных съездов возможны ситуации, когда уже после принятия устава и иных документов выявлялась необходимость их дальнейшей доработки (например, на «преобразовательном» съезде движения «Трудовая Россия»). В этих случаях съезд специальным решением может вернуться к рассмотрению устава и проголосовать его с предлагаемой поправкой.

Делегаты учредительного съезда политической партии одновременно являются ее учредителями. Таким образом, факт участия гражданина в учреждении новой партии не требует специального подтверждения на съезде: признание его полномочий как делегата съезда само по себе является достаточным основанием признания его одним из учредителей партии. Вместе с тем действующее законодательство о политических партиях, следуя за законодательством об общественных объединениях, различает правовые статусы учредителя партии и члена партии.

В связи с тем, что принятие пакета решений о создании партии возможно исключительно в рамках учредительного съезда, возникает вопрос о возможности его поэтапного проведения. В ходе партстроительства в период 90-х годов подобная практика была достаточно широко распространена. Как правило, на первом этапе учредительного съезда принимались решения о создании партии, образовании ее региональных отделений, принятии устава и избрании руководства; вопрос же о принятии партийной программы во избежание обострения противоречий внутри только создан-

ной партии отодвигался на более позднее время. Однако в связи с принятием Федерального закона «О политических партиях» правомерность поэтапного проведения учредительного съезда уже не столь очевидна. Во всяком случае подобная процедура проведения требует обеспечения необходимого кворума делегатов съезда (п.3 ст.14), предварительного и своевременного уведомления о времени и месте его проведения (п.1 ст.14), оплаты расходов на проведение всех этапов съезда исключительно из средств, собранных оргкомитетом, и т.д.

Решения учредительного съезда о создании партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава партии и ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии принимаются простым большинством голосов делегатов учредительного съезда партии. При этом исчисление голосов должно осуществляться от общего количества зарегистрированных на съезде делегатов. Соответственно, минимально необходимый кворум для принятия решений по данным вопросам не может составлять менее 135 делегатов. Однако принимая во внимание возможность того, что ряд граждан, избранных делегатами, по каким-либо причинам могут не прибыть на съезд, целесообразно, чтобы квота делегатов от субъекта Российской Федерации и число субъектов, представленных на съезде, были больше, чем закрепленные Законом минимальные нормы представительства.

Решение об избрании руководящих органов в обязательном порядке должно приниматься тайным голосованием. Форма голосования по иным вопросам может определяться по решению съезда (например, программа и устав ЛДПР на преобразовательном съезде принимались открытым голосованием).

Принципиально важный вопрос – с какого момента партия считается созданной: с момента окончания учредительного съезда или с момента принятия им необходимых для создания партии решений. Ведь может

случиться так, что вследствие обострившихся внутренних разногласий съезд покинет значительная группа делегатов (например, схожая ситуация возникла на учредительном съезде Демократической партии России в 1990 году). В случае, если подобный уход со съезда приведет к потере кворума до того, как будут приняты все предусмотренные пунктом 2 статьи 11 решения, проводимый съезд должен быть признан нелегитимным, а принятые после утраты кворума решения – не имеющими юридической силы. В случае же, если уход со съезда произошел после принятия указанных решений (например, в знак несогласия части делегатов с избранным составом руководящих органов), партия тем не менее считается созданной.

В отличие от детально регламентированного порядка принятия решений, предусмотренных для учредительного съезда партии, преобразование общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию и иные решения принимаются съездом соответствующего общероссийского общественного объединения согласно его уставу. Таким образом, законодатель, делая в данном случае отсылку к уставу как к локальному правовому акту, допускает возможность особого порядка принятия решения о преобразовании в партию (например, в случае, когда устав преобразуемого общественного движения или общественной организации требует проведения голосования не простым, а квалифицированным большинством голосов, как, например, это было в Уставе объединения «Яблоко»).

Съезд общероссийской общественной организации или общероссийского движения считается правомочным, если в его работе приняли участие делегаты, представляющие региональные отделения, находящиеся на территории более чем половины субъектов Российской Федерации и преимущественно проживающие на территориях указанных субъектов. Норма представительства делегатов данного съезда устанавливается из расчета не менее трех делегатов от каждого из указанных региональных отделений. В случаях, когда одна региональная организация создана на территории двух и более субъектов Российской Федерации (субъекты Федерации, имеющие в своем составе автономные округа), все они засчитываются в установленную норму представительства.

Одним из позитивных практических последствий принятия Федерального закона «О политических партиях» стало ускорение объединительных тенденций внутри так называемых семей политических партий, то есть групп партий, родственных в идейно-политическом отношении, но одновременно выступающих по отношению друг к другу в качестве конкурентов. В сфере публичной политики конкуренция проявляется в латентной, а подчас и открытой борьбе между партиями за лидерство в своей семье. Принятие Закона до известной степени нейтрализовало эту тенденцию, неизменно проявляющуюся практически во всех родственных партиях с