Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

начала 90-х годов, и создало предпосылки для полного организационного слияния ряда партий на партнерской основе либо по схеме поглощения мелких партий более крупными.

Федеральный закон «О политических партиях» не предусматривает создания партии путем объединения нескольких партий в одну. Однако, как показали первые два года его действия, отсутствие специальных норм, определяющих порядок организационного слияния партий, хотя и порождает определенные трудности в вопросах урегулирования вещных и обязательственных отношений сливающихся партий, но не мешает организациям, стремящимся к объединению, использовать различные варианты такого слияния.

Так, первым вариантом, удачно опробованным в ходе создания «Союза Правых Сил», является создание объединенной партии на базе ранее созданного и зарегистрированного общественного объединения. При этом партии, вливающиеся в объединенную партию, предварительно проводят съезды, на которых принимают решения о самоликвидации. Именно таким образом прекратили свою деятельность партии «Демократическая Россия», «Демократический выбор России», движение «Новая сила» и др.

Вторым вариантом слияния является объединение партий на базе межпартийного союза, имеющего статус общероссийского общественного объединения. Второй вариант очень похож на первый, однако его особенностью является обратная последовательность действий: сначала союз партий (общественное объединение) преобразовывается в партию, происходят выборы ее руководства, а уже затем ранее входившие в союз партии заявляют о своей самоликвидации. Именно такая схема использовалась при создании Всероссийской партии «Единство и Отечество» – Единая Россия, преобразовавшейся из Общероссийской общественной организации «Союз “Единство” и “Отечество”», но фактически созданной на базе партии «Единство», ОПОО «Отечество» и ОПОД «Вся Россия».

Третьим вариантом объединения партий является создание партии на базе одной из объединяющихся организаций. Этот вариант является наиболее проблемным, так как ставит организации в изначально неравное положение. Пока его успешно могла реализовать лишь одна партия – РКРП–РПК, созданная 28 октября 2000 года на базе Российской коммунистической рабочей партии и Революционной партии коммунистов. То что подобный альянс вообще смог состояться на таких асимметричных условиях, во многом объясняется тем, что лишь одна партия, а именно РКРП, являлась официально зарегистрированной, РПК же зарегистрирована не была.

Разновидностью третьего варианта образования является публичное провозглашение объединения политической партии и политического движения в единую общественно-политическую структуру на правах равноправных партнеров, которая, однако, формально создается на базе одной

политической партии. Именно по такому пути произошло объединение Республиканской партии Российской Федерации В.Н.Лысенко и движения «Вперед, Россия!» Б.Г.Федорова.

Четвертым вариантом является создание организационного комитета, в состав которого входит руководство и актив различных политических партий. При этом объединения, задействованные в процессе партстроительства, формально не являются учредителями партии, и потому каждое из них вправе выбирать, что предпочтительнее: самоликвидироваться ли еще до объединительного съезда либо после или сохраниться в качестве самостоятельного объединения?

Со дня своего создания еще не зарегистрированная партия уже приобретает определенные элементы правосубъектности, а именно право на осуществление организационной и информационно-пропагандистской деятельности, связанной с формированием своих региональных отделений и с получением свидетельства о государственной регистрации. Вместе с тем юридическим лицом и субъектом избирательного процесса партия становится только с момента государственной регистрации. При этом различные способы создания партий обуславливают и различия в законодательном определении сроков их создания. Если решение о создании партии принято на учредительном съезде, то партия считается созданной с момента принятия всех необходимых документов и окончания формирования руководящих и контрольно-ревизионных органов. В случае же создания партии путем преобразования общественного объединения она считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. До официальной регистрации политических партий ранее избранные руководящие органы политических общественных объединений продолжают осуществлять свои функции.

Подобное расхождение, на первый взгляд, вполне объяснимо: если созданная на учредительном съезде партия еще до регистрации может признаваться таковой, то общественное объединение продолжает сохранять свой прежний статус до момента официального признания факта преобразования в партию. Однако на практике данное положение, представляющее собой очевидную юридическую фикцию, создает значительные сложности, поскольку, с одной стороны, съезд прекратил полномочия прежних руководящих органов, с другой – отсутствие официально признанного факта создания партии ставит под сомнение компетентность решений, принимаемых ее руководящими органами, избранными на преобразовательном съезде. Кроме того, неясен статус лиц, подтвердивших свое участие в новой организации: являются ли они членами партии (деюре еще не созданной) или лишь участниками движения? Действующая редакция Закона не дает однозначного ответа на эти вопросы, поэтому Минюст России зачастую разрешает спорные ситуации по мере их возникновения.

4.2.Регистрация политических партий: требования и процедуры

Регистрация политических партий является основной стадией институционализации политических партий, в ходе которой ее правовой статус получает официальное подтверждение, а партия приобретает права юридического лица.

Взависимости от национального законодательства регистрация политических партий осуществляется в различных органах: в министерстве внутренних дел (Австрия, Испания, Италия, Франция), министерстве юстиции (Бельгия, Нидерланды), органе, ответственном за обеспечение проведения выборов (Бразилия, Перу), министерстве по делам территорий (Конго), в судах общей юрисдикции (Ангола, Болгария, Португалия, Польша).

ВРоссийской Федерации регистрация политических партий имеет свои особенности, связанные с тем, что решение о регистрации партии и ее региональных отделений принимается Минюстом России и его территориальными органами, а внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется МНС России – органом, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию юридических лиц. Порядок взаимодействия между ними определяется Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня

2002 года No442.

Регистрация осуществляется после проведения учредительного съезда партии. Определенный законом предельный срок представления документов, необходимых для государственной регистрации партии, установлен в шесть месяцев со дня проведения учредительного съезда политической партии либо общероссийского общественного объединения, принявшего решение о преобразовании общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения в политическую партию. Несоблюдение этого срока является основанием для отказа в приеме документов, что может привести к необходимости проводить процедуру создания партии «по новой». В 2001–2003 годах в отведенный законом 6-месячный срок не сумели уложиться партии «Гражданский союз», Православная партия России, Партия зеленых Российской Федерации и Союзная партия возрождения России.

Для государственной регистрации политическая партия представляет

вуполномоченный орган юстиции:

–заявление, подписанное уполномоченными лицами политической партии, с указанием их ФИО, адресов и контактных телефонов;

–два экземпляра устава политической партии;

–программу политической партии;

–копии решений съезда о создании партии, о принятии ее устава и программы, о создании региональных отделений партии, формировании

ееруководящих и контрольно-ревизионных органов;

–экземпляр общероссийского периодического печатного издания, в котором опубликованы сведения о месте и дате проведения учредительного съезда партии;

–документ об уплате государственной пошлины;

–сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего руководящего органа политической партии, по которому осуществляется связь с политической партией;

–копии протоколов проведенных более чем в половине субъектов Российской Федерации конференций или общих собраний региональных отделений партии.

При этом в протоколах конференций и собраний региональных отделений партии должны содержаться указания о численности состоящих в них членов партии. Данные сведения должны соответствовать требованиям, предъявляемым законом к численности региональных отделений (не менее 100 членов в большинстве субъектов Российской Федерации). Необходимые для регистрации решения съезда партии и протоколы конференций ее региональных отделений должны быть заверены их уполномоченными.

Формы документов, применяемых при государственной регистрации общественного объединения (в том числе партии), утверждены приказом Минюста России от 12 июля 2002 года No199, в котором содержится ряд дополнительных требований к форме заявления (в частности, предусмотрено, что оно подается в нотариально заверенной, а не в простой письменной форме посредством заполнения форменного бланка)1.

В случае преобразования общественной организации либо общественного движения в политическую партию перечень документов, представляемых для государственной регистрации, несколько различается. Во-первых, поскольку в данном случае партия официально будет считаться созданной с момента ее регистрации, все необходимые документы принимаются от имени преобразуемого общественного объединения и передаются в регистрирующий орган его представителями. Во-вторых, к перечню документов необходимо дополнительно приобщить передаточный акт общественной организации или общественного движения, составленный в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

1Поскольку бланк носит универсальный характер для всех организационно-пра- вовых форм общественных объединений, ряд заполняемых позиций никак не соотносится с правовым статусом партии – например, о количестве юридических лиц, явившихся ее учредителями.

Определенный в статьях 16 и 17 Федерального закона «О политических партиях» перечень требуемых для регистрации документов имеет исчерпывающий характер – орган юстиции не вправе требовать предоставления иных документов для регистрации. В то же время при рассмотрении вопроса о регистрации орган юстиции обязан провести проверку на предмет соблюдения партией установленного Законом порядка создания и соответствия специальным требованиям в части наличия региональных отделений и численности членов партии. Соответственно, для реализации этих задач необходимо документальное подтверждение численности делегатов съезда, наличия у них подтвержденных мандатов, а также перечня региональных отделений и списков членов партии.

Таким образом, Законом как бы презюмируется необходимость предоставления партии соответствующей информации (в пункте 6 статьи 19 даже вскользь упоминается о конфиденциальном характере сведений о членах политической партии). Однако вопрос о том, на основании каких документационных источников орган юстиции должен устанавливать соответствие заявленной информации фактическому положению дел, на настоящий момент, не имеет однозначного правового решения. Налицо очевидный пробел, допущенный законодателем, который в правоприменительной практике вынужденно заполняется квазиправовыми процедурами.

Так, списки членов партии (по региональным отделениям) доверенные лица партии по договоренности представляют в Минюст России, где они просматриваются, а затем передаются обратно. В аналогичном порядке испрашиваются документы учредительного и преобразовательного съезда, которые (что удивительно) также не включены в перечень необходимых документов, представляемых для регистрации. Однако механизм проверки сведений, представляемых политической партией, на этапе ее регистрации не функционирует.

Отсутствие необходимой ясности с перечнем документов, с одной стороны, дезориентирует политические партии, а с другой – провоцирует территориальные подразделения Минюста России на самостоятельное определение дополнительно испрашиваемой информации. При этом нередко задается и формат ее подачи. Например, Главное управление Минюста России по Пермской области при регистрации региональных отделений партий затребовало реестр членов партии, состоящих на учете, с указанием паспортных данных, данных по регистрации, фактическому месту проживания и др.2

На наш взгляд, исправить такую ситуацию можно, расширив перечень представляемых к регистрации документов, предусмотрев представление

2См.: Швед В. «Дубинка» для неугодных // Выборы. Законодательство и техно-

логии. 2002. No10. С.30.