Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

решает первичным партийным организациям самостоятельно определять порядок работы со сторонниками партии, в том числе привлекать их для участия в различных политических кампаниях и мероприятиях.

Институт сторонника члена партии предметно регламентирован Уставом Всероссийской партии «Единство и Отечество» – Единая Россия. Согласно пункту 4.6 Устава, сторонниками партии признаются граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, поддерживающие программные цели и практические действия партии, оказывающие ей любое содействие, не противоречащее действующему законодательству и уставу партии. Сторонниками партии автоматически становятся и граждане, временно приостановившие свое членство в связи с назначением на государственные и иные должности, на которых не допускается членство в партиях. Устав предусматривает право сторонников партии, выдвинутых от партии на выборные должности, на поддержку партии в проведении их избирательных кампаний. В соответствии с решениями руководящих органов периодически проводятся совещания сторонников партии – представителей различных социальных слоев (работников образования, военнослужащих, представителей малого и среднего бизнеса и т.д.).

5.3.Система руководящих органов политических партий

Создание руководящих органов представляет собой, по сути, процесс установления системы разделения властей внутри партии. Помимо упорядочения внутрипартийных отношений создание руководящих органов партии вызывается потребностями в «институционализации политического капитала» ее создателей и в разграничении между ними «зон влияния». На выбор формы организации центральных руководящих органов оказывает большое влияние характер взаимоотношений потенциальных руководителей образуемых партий, а в случае их слияния – также баланс сил между партиями, стремящимися к объединению.

Согласно классификации, предложенной М.Дюверже, политические партии подразделяются на партии, имеющие, соответственно, прямую структуру и непрямую. По данным сравнительного анализа, проведенного Г.М.Михалевой, в настоящее время оргструктура большинства партий зарубежных стран, имеющих в своей основе прямую структуру, выстроена по следующему принципу:

–съезд (конгресс) делегатов организаций нижнего уровня, на котором принимаются устав и программа партии, избираются руководящие органы;

–исполнительный орган с ограниченным по сравнению со съездом объемом полномочий;

–руководящий орган партии, выполняющий политические и административные функции; может дополняться президиумом правления или комиссиями, выполняющими специфические функции;

–председатель (лидер партии);

–фракция, имеющая зачастую особые права;

–партийный суд, разрешающий внутрипартийные конфликты;

–другие организационные единицы.

Высший орган партии. В статье 25 Федерального закона «О политических партиях» выделены два вида руководящих органов партии: «высший руководящий орган» и «руководящие органы партии». Отличительными признаками высшего руководящего органа партии являются:

–верховенство решений, принимаемых от имени партии высшим руководящим органом;

–формирование им иных руководящих органов партии;

–подотчетность иных руководящих органов политической партии ее высшему руководящему органу;

–наличие у высшего руководящего органа исключительных (в том числе учредительных) полномочий, которые в соответствии с нормами публичного права не могут быть делегированы иным руководящим органам.

В соответствии с Законом высшим руководящим органом общероссийской партии является ее съезд, к ведению которого относятся:

–принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений;

–избрание руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии;

–выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов)

вдепутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

–рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии.

Кроме того, к исключительной компетенции съезда политической партии относится принятие решения о вхождении партии в избирательный блок с иным избирательным объединением.

Как мы видим, законодатель, устанавливая указанный перечень вопросов, подлежащих решению исключительно на съезде, руководствовался необходимостью обеспечения правовых гарантий внутрипартийной демократии при решении наиболее важных вопросов, содержание которых во многом выходит за рамки внутрипартийной жизни и составляет предмет публичной политики.

Перечень полномочий съезда как высшего органа партии не является исчерпывающим и может быть расширен в уставе партии за счет отнесения к ведению съезда иных вопросов. В уставных документах значитель-

ной части партий компетенция съезда в решении вопросов деятельности партий в принципе не имеет ограничения по предмету. Так, согласно Уставу КПРФ, съезд партии вправе рассмотреть и принять любое решение по любому вопросу деятельности партии. В ряде партий к исключительным полномочиям съезда отнесены вопросы, связанные с реорганизацией и ликвидацией региональных отделений (ЛДПР, КПРФ, РПСТ), с изменением одномандатного округа, по которому кандидат был первоначально выдвинут (ЛДПР), с рассмотрением апелляций от исключенных членов партии и принятием по ним окончательных решений (ДПР), с определением количественного состава коллегиальных руководящих органов (Народная партия) и т.д.

Процедура избрания делегатов съезда и квоты представительства от региональных отделений определяются в соответствии с уставом политической партии. При определении состава делегатов съезда может использоваться как избрание региональными отделениями делегатов по квотам, так и представительство по должности глав региональных отделений. В ряде случаев уставы предусматривают возможность участия в съезде в качестве делегатов отдельных категорий партийного истеблишмента: представителей от партии в Государственной Думе, членов высших руководящих органов партии и т.д.

Применительно к учредительному съезду политической партии или съезду общественного объединения, подлежащего преобразованию в партию, Закон предусматривает жесткие требования к норме представительства: не менее трех делегатов от каждого из региональных отделений, находящихся на территории более чем половины субъектов Российской Федерации и постоянно либо преимущественно проживающих на территориях указанных субъектов.

Подобные нормы не могут рассматриваться как обязательные применительно к проведению съездов партии, не являющихся учредительными. Вместе с тем относительно критериев определения кворума очередного либо внеочередного съезда следует руководствоваться аналогией нормы статьи 14 Федерального закона «О политических партиях», согласно которой съезд не может считаться легитимным в случае, если в его работе не участвуют делегаты от организаций, находящихся на территориях более чем половины субъектов Российской Федерации. Правомерность такой трактовки также вытекает из необходимости подтверждения политической партией своего общероссийского статуса и реального функционирования региональных отделений политической партии.

Федеральный закон «О политических партиях» не регламентирует процедуру принятия съездом решений (в том числе и по вопросам, отнесенным к его компетенции в соответствии с пунктом 1 статьи 25а), указывая лишь, что они должны приниматься большинством голосов от числа присутствующих на съезде делегатов. При этом Закон не определяет,

какое именно большинство – простое или квалифицированное – необходимо для принятия указанных решений. В отсутствие таких требований партии могут предусматривать в уставах, что решения по тем либо иным вопросам принимаются простым либо квалифицированным большинством голосов. Вместе с тем следует учесть, что, согласно статье 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях», по некоторым вопросам (изменение устава организации; образование исполнительных органов и досрочное прекращение их полномочий; реорганизация и ликвидация организации) предусмотрена необходимость квалифицированного большинства.

Кроме того, пункт 3 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях» закрепляет тайное голосование как обязательную процедурную форму принятия решений об избрании руководящих и контрольно-реви- зионных органов партии и ее региональных отделений, о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Применительно к порядку голосования за выдвижение кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления необходимость соблюдения тайной формы голосования явствует также из положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Это вызвано необходимостью обеспечения реальной свободы волеизъявления делегатов съезда, принципов и норм внутрипартийной демократии, а также потребностью исключить возможность манипулирования процедурой голосования.

С учетом отмеченных требований процедура принятия решений съездом партии может существенно варьироваться. Так, выдвижение кандидатур может осуществляться как на альтернативной, так и на безальтернативной основе; право выдвижения может иметь либо делегат, либо группа определенной численности, либо выборный партийный орган. Решения могут приниматься как путем голосования за список в целом, так и персональным голосованием по каждой кандидатуре. Возможны и иные различия в подходе к процедуре принятия указанных решений в рамках общих законодательно закрепленных требований. Решения же по иным вопросам деятельности партии (в том числе порядок обсуждения и принятия заявлений и резолюций; решение вопросов о наличии и размере членских взносов, о структуре и кадровом составе работников партийного аппарата и т.д.) принимаются съездом в соответствии с уставом партии.

Высшим руководящим органом регионального отделения партии является конференция или общее собрание регионального отделения партии. Процедура избрания данного органа регламентирована в пунктах 2–3 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях». Тот факт, что законодатель в данном случае предусмотрел два варианта организации

высшего руководящего органа регионального уровня, объясняется возможными существенными различиями в численности региональных отделений, самые малочисленные из которых могут состоять из 50 членов, а самые многочисленные (судя по наиболее крупным российским партиям) вполне могут насчитывать по 5–10 тысяч членов. Поскольку Закон не содержит указаний о порядке выбора региональным отделением одной из предложенных форм, партии самостоятельно решают этот вопрос. Исходя из практики партийного строительства, адекватной формой урегулирования данного вопроса является внесение в устав партии нормы, соотносящей численность регионального отделения и рекомендуемую форму высшего руководящего органа.

При этом следует иметь в виду, что конференция (в отличие от общего собрания) представляет собой двухступенчатую форму внутрипартийной демократии: на первом этапе осуществляются выборы делегатов конференции, а на втором – сама работа конференции. Использование такой усложненной процедуры целесообразно, как правило, в крупных региональных отделениях, где проведение общих собраний сопряжено со значительными организационными и финансовыми трудностями и потому практически невозможно.

Федеральный закон «О политических партиях» напрямую не устанавливает периодичность проведения съездов партии и ее региональных конференций, однако соответствующие требования вытекают из положений пунктов 3 и 4 статьи 24, согласно которым избрание руководящих органов политической партии должно осуществляться не реже одного раза в четыре года, а избрание руководящих органов региональных отделений – не реже одного раза в два года. Реализация этой нормы предполагает, что очередные съезды партии, на которых должны обновляться руководящие органы партии, проводятся не реже чем это требуется для перевыборов. Вместе с тем уставы политических партий, как показывает практика партстроительства, могут предусматривать и более короткие временные интервалы между проведением очередных съездов: два года (Демократическая партия России, «Союз Правых Сил», партия «Единая Россия»). Созыв и организация очередного съезда возлагается в соответствии с уставами политических партий на различные органы: Политический совет (Демократическая партия России), ЦК партии (Народная партия Российской Федерации), Федеральный политический совет («Союз Правых Сил»). Как правило, орган, принимающий решение о созыве съезда, определяет нормы представительства региональных отделений, а также формирует проект повестки, выносимой на рассмотрение съезда.

Анализ практики проведения партийных съездов показывает, что при определении квот представительства региональных отделений могут использоваться различные критерии. В большинстве политических партий (АПР, КПРФ, Народная партия Российской Федерации) квота предста-