Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

вительства на съезде определяется пропорционально количеству членов, состоящих в региональном отделении политической партии. При этом масштаб представительства далеко не всегда выдерживается, поскольку во многих партиях минимально необходимое представительство региональных отделений составляет, как правило, три человека.

Иной – электоральный – порядок квотирования предполагает определение числа делегатов съезда регионального отделения партии в соответствии с результатами голосования (в абсолютном и относительном выражении) в соответствующем субъекте Федерации за партию (избирательный блок, в состав которого входит партия) при проведении последних перед съездом выборов депутатов Государственной Думы. Именно такой порядок предусмотрен Уставом партии «Союз Правых Сил». При этом каждое региональное отделение должно быть представлено не менее чем одним делегатом.

В ряде партий при утверждении нормы представительства делегатов от региональных организаций допускается возможность сверхлимитного делегирования отдельных категорий членов партии (так называемые VIP-персоны). Так, согласно Уставу Демократической партии России, члены Центрального комитета, председатели региональных отделений, а по решению Политического совета ДПР – члены ДПР из числа депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации делегируются на съезд региональными отделениями сверх установленной квоты с правом решающего голоса. Члены КРК ДПР принимают участие в работе съезда с правом совещательного голоса.

Наряду с очередными возможно проведение и внеочередных съездов партий, конференций и общих собраний их региональных отделений. Основания проведения внеочередных съездов и круг лиц, имеющих право требовать их проведения, определяются уставами партий. Такое право может быть предоставлено председателю партии, коллегиальному руководящему органу (Коммунистическая партия Российской Федерации, Либе- рально-демократическая партия России, Народная партия РФ), контроль- но-ревизионному органу (КПРФ, Народная партия РФ), определенной части региональных отделений (Народная партия РФ – не менее трети, ЛДПР – более половины), региональным отделениям, объединяющим в совокупности определенную часть членов партии (в КПРФ – не менее трети от общего числа членов).

Помимо съезда как высшего органа уставы ряда партий предусматривают также возможность проведения общепартийной конференции, к решению которой могло относиться рассмотрение и принятие решений по широкому кругу задач. Так, в КПРФ в период между съездами ЦК партии может созывать Всероссийскую конференцию партии для обсуждения назревших вопросов политики и практической деятельности партии и заслушивания отчетов фракции КПРФ в Государственной Думе.

Председатель (лидер) партии. Федеральный закон «О политических партиях» оперирует общим понятием «руководящие органы партии», не раскрывая его содержание. Вместе с тем следует учесть требования, установленные Федеральным законом «О некоммерческих организациях», которые распространяются на партию как разновидность некоммерческих организаций (в той части, в которой отсутствует специальное правовое регулирование). Это возможность создания постоянно действующего коллегиального органа управления данной организацией, избираемого на собрании высшего органа управления (для политических партий – съезда) путем тайного голосования (п.1 и 3 ст.25).

С учетом вышеназванных факторов организационно-правовое решение проблемы институционализации лидерства может иметь различные варианты. В ситуации, когда лидер создаваемой партии известен заранее, а его право на руководство партией признается большинством членов партии, обычно выбирается «персонифицированная» организационная модель с учреждением должности главы партии (председателя партии, генерального секретаря, лидера и т.д.), наделенного широкими полномочиями по совершению политических действий от имени партии. По этому принципу построена значительная часть российских партий, позиция которых зачастую определяется политическими интересами ее лидера.

Наделение лидера партии полномочиями может осуществляться как путем прямых выборов на съезде партии (Народная партия РФ, ЛДПР, ДПР, Партия возрождения России), так и в результате непрямых выборов – решением избранного съездом коллегиального органа (например, председатель ЦК КПРФ избирается решением пленума ЦК на срок осуществления его полномочий). Крайне редко встречающаяся форма избрания – общепартийное предварительное голосование за кандидатуру лидера – в настоящее время предусмотрена только в Российской демократической партии «Яблоко», причем ее назначение является правом, а не обязанностью руководящего органа партии – Бюро Федерального Совета партии).

Объем и содержание полномочий лидеров различных партий существенно различаются. Вместе с тем в большинстве из них функции главы партии предусматривают наличие следующих полномочий:

–представлять партию и ее руководящие органы во взаимоотношениях с органами власти, государственными учреждениями, общественными организациями, политическими партиями, средствами массовой информации и другими структурами;

–осуществлять руководство партийным аппаратом, подбором кадров на ключевые руководящие должности (в том числе и вносить кандидатуры на те из них, которые являются выборными);

–распоряжаться финансовыми активами и имуществом партии;

–подписывать документы партии.

Следует отметить, что диапазон возможных различий в положениях уставов, определяющих полномочия глав политических партий, в связи

спринятием Федерального закона «О политических партиях» несколько уменьшился из-за невозможности сохранения прежних полномочий у лидеров партий, «вождистский» характер власти которых общеизвестен.

Так, согласно прежней редакции Устава Либерально-демократической партии России, Председатель партии, избираемый на шесть лет, обладал правом назначать заместителей Председателя партии, утверждать или назначать и отстранять от должности руководителей региональных, городских и районных организаций ЛДПР, а также уполномоченных представителей Высшего совета. В новой редакции указанные полномочия были упразднены, а срок осуществления полномочий сокращен до четырех лет.

Вслучаях, когда партия не имеет общепризнанного лидера либо имеет место соперничество внутрипартийных группировок, организационная модель партии обычно строится на основе коллегиального принятия решений. В рамках этой модели возможны два варианта: либо все принципиальные решения принимаются высшим коллегиальным органом с председателем, имеющим ограниченный круг функций, либо вводится институт сопредседательства.

Классическим примером коллегиальной формы правления во главе

спредседателем являлся Политический совет Российской христианскодемократической партии (до 2001 года). На заседании Политсовета решалось подавляющее большинство политических и кадровых вопросов. Председатель Политсовета РХДП мог распоряжаться имуществом и денежными средствами партии в пределах, установленных Политическим советом, обладал правом первой подписи на финансовых документах, был вправе представлять партию во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления, иными партиями и общественными организациями. В то же время его деятельность по ряду существенных позиций подлежала согласованию с Политсоветом партии.

Справедливости ради следует отметить, что коллегиальная модель управления партией может на деле оборачиваться сильной властью высшего лица партии, хотя де-юре он является лишь «первым среди равных». Уместно вспомнить, что именно по такой модели формально было организовано Политбюро ЦК Коммунистической партии Советского Союза, десятилетиями находившейся у руля политической власти в стране. Да и схема внутрипартийной организации ее правопреемницы – Коммунистической партии Российской Федерации – в целом укладывается (по крайней мере, на бумаге) в традиционные каноны коллективного руководства.

Если коллегиальное управление во главе с председателем может сохраняться и по мере укрепления партийных рядов, то введение института сопредседательства, как правило, характерно для новообразованных политических партий, которые пока не приобрели четкой организационной

структуры, или для партий, отличающихся большим числом внутрипартийных «центров влияния». К последним относятся и значительная часть политических партий, образованных уже после вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» путем объединения двух и более партий в одну.

В90-х годах институт сопредседателей действовал в ряде партий, в том числе во Всероссийском союзе «Обновление», Народной партии России, Народно-патриотической партии России, Свободной демократической партии России, Социал-демократической партии России. По состоянию на июнь 2003 года данный институт предусматривался уставами Республиканской партии России, Партии «Либеральная Россия», Партии гражданРоссии,Партиисоциальнойсправедливости,Партиироссийскихрегионов, причем в зависимости от партии число сопредседателей колеблется от двух до восьми. Практика, однако, показала, что такая организационная модель малоэффективна, и прежде всего из за невозможности ведения в

еерамках активной политики вследствие ее организационной аморфности и потенциальной угрозы внутрипартийных расколов. Вместе с тем, как показала практика партстроительства 2000–2002 годов, выбор института сопредседательства является основным (если не единственным) способом обеспечения организационно-политического единства на этапе учреждения объединенной партии и выборов руководящих органов.

Поэтому особый интерес представляет собой избранная СПС гибридная модель организации высших партийных органов, сочетающая коллегиальность высшего руководства и единоличный характер решения ряда вопросов. В соответствии со статьей 18 Устава партии «Союз Правых Сил» сопредседатели партии избираются Съездом в количестве, определяемом Съездом, сроком на два года, а Председатель Федерального политического совета избирается из числа сопредседателей партии сроком на два года Съездом по представлению Федерального политического совета.

Вцелом же по мере становления и укрепления партийных рядов, а также появления перспективного политического лидера некоторые партии (например, Российская партии жизни) вводят в свои уставы положения о должности лидера партии,

Вряде политических партий проблема институционализации политического капитала ее лидеров разрешена за счет учреждения нескольких руководящих должностей с различным объемом полномочий. Так, Уставом Партии любителей пива предусмотрено наличие сразу двух руководителей партии: Генерального секретаря и Председателя партии. В Национальнореспубликанской партии России помимо должности Председателя партии одно время существовала должность Политического секретаря партии. В ходе партийной реформы 2001–2003 годов этот опыт был активно использован при создании новых партий. В частности, в Социал-демокра- тической партии России, образованной посредством слияния Российской

партии социальной демократии (К.А.Титов) и Социал-демократической объединенной партии (М.С.Горбачев), были учреждены сразу три должности: лидера партии, ее председателя и генерального секретаря.

Обогащение форм, в соответствии с которыми определяется правовой статус персонального руководителя партий, не в последнюю очередь связано с тем, что федеральное законодательство не допускает возможности совмещения государственной должности категории «А», а также должности государственной службы и руководящих должностей в политических партиях. В связи с этим политические партии, возглавляемые лицами, занимающими соответствующие должности в органах государственной власти, традиционно используют «обходной маневр» с учреждением должности лидера, формально не имеющего права распоряжаться материальными средствами партии, подписывать документы. Хотя в правовом отношении легитимность такой модели вызывает серьезные сомнения, она позволяет отграничить лидерские функции от функций, осуществляемых исполнительным органом партии.

Руководящий и исполнительный органы. Обязательным условием для партии, является существование в ней руководящего коллегиального органа, определяющего в период между съездами вопросы ее текущей деятельности. Его наименование, процедура избрания, численность и механизмы формирования определяются уставами партий. Практика партийного строительства характеризуется заметным разнообразием при формировании постоянно действующих коллегиальных органов партий. Что касается наименований, то это может быть Центральный комитет, Высший совет партии, Политсовет, Правление и т.д.

Анализ существующей практики внутрипартийного разделения властей выявляет различные сложноустроенные модели организации центральных органов партии. Согласно первой модели, высший орган партии – Съезд избирает постоянно действующий коллегиальный орган партийного руководства. Именно такая модель заложена в уставах Аграрной партии России, КПРФ, Народной партии Российской Федерации, ЛДПР. Высшие органы партии действуют на сессионной основе; периодичность их деятельности определяется уставами партий. К компетенции указанных органов относится решение как политико-идеологических, так и организационных и кадровых вопросов.

Уставы многих политических партий (КПРФ, Народной партии РФ, «Яблока» и др.) предусматривают создание в рамках таких руководящих органов также и рабочих координационных органов (президиума ЦК, президиума Политсовета, правления Центрального совета), обеспечивающих текущую деятельность партии в перерыве между заседаниями и принимающих решения по неотложным вопросам.

Для обеспечения и реализации принимаемых решений может создаваться исполнительная структура, правовой статус которой, однако, может