Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy
206 |
Глава 5. Внутреннее устройство политических партий |
быть разным. В ЛДПР это фактически техническая служба – Центральный аппарат партии, в КПРФ – Секретариат, формируемый из членов ЦК партии, в состав которого входят секретари, курирующие отдельные виды деятельности. При всей значительности в статусности и порядке формирования данных структур их роднит то, что они фактически являются исполнительными органами не всей партии, а ее руководящего органа, у которого они находятся в подчинении.
Воснову второй модели организации руководящих органов политических партий положено структурно-функциональное разделение избираемых на съезде и формально не находящихся в отношениях субординации руководящих органов партии. Мотивом такого разделения обычно выступало стремление избежать чрезмерной концентрации полномочий путем их рассредоточения по нескольким выборным структурам, обладающим как раздельной, так и совместной компетенцией (своего рода аналог парламентского бикамерализма). В ряде случаев, однако, множественность руководящих органов партии имела и более прозаичное объяснение: лиц, претендовавших на занятие руководящих должностей, было так много, что без создания дополнительных реальных и мнимых «параллельных» структур безболезненно решить проблему формирования руководящих органов не представлялось возможным.
Вряде партий при структурно-функциональном построении системы руководящих органов использовалось разделение их на политико-идеоло- гические (политсовет) и организационно-распорядительные (ЦК, правление) органы. Именно такая дуалистическая система руководящих органов существует в ДПР, Устав которой предусматривает одновременное сосуществование двух органов – Правления и Политсовета, причем их компетенция по ряду позиций пересекается.
Сложную и разветвленную структуру руководящих органов предусматривает Устав «Единой России». Она включает постоянно действующие координационные органы: Генеральный совет партии со своим Президиумом (высший политический орган партии в составе 13 членов) и Центральный исполнительный комитет, обеспечивающий исполнение принятых партией решений. Высшим же руководящим органом в период между съездами партии является Центральный политический совет.
Наряду с высшим органом управления как обязательным для всякой некоммерческой организации, а также с постоянно действующим высшим коллегиальным органом, наличие которого зависит от решения самой организации, некоммерческая организация (в том числе и политическая партия) в обязательном порядке должна иметь исполнительный орган. К его компетенции относится решение всех вопросов, которые не составляют исключительную компетенцию иных органов управления организацией.
Контрольно-ревизионные органы. Необходимость создания конт-
рольно-ревизионных органов в структуре политических партий и избрания
5.3. Система руководящих органов политических партий |
207 |
их непосредственно на съезде партии закреплена в действующем законодательстве. Соответственно, уставы всех без исключения зарегистрированных партий предусматривают создание этой структуры, наделяя ее фактически одинаковым объемом полномочий. К последним относится осуществление контроля:
–за соблюдением членами партии и ее структурными подразделениями устава партии;
–за ведением хозяйственно-финансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений;
–за выполнением решений съезда партии.
В ряде партий контрольно-ревизионный орган, кроме того, выполняет функции апелляционной инстанции и партийного арбитража для разрешения возможных внутренних разногласий. Так, согласно Уставу КПРФ, Центральная контрольно-ревизионная комиссия рассматривает апелляции членов партии по вопросам наложения на них партийных взысканий и по поводу исключения из партии, осуществляет контроль за соблюдением порядка рассмотрения жалоб, заявлений, писем членов КПРФ и других граждан. В целях обеспечения независимости контрольно-реви- зионных структур уставы большинства партий предусматривают запрет на совмещение членства в них с занятием должностей в иных руководящих партийных органах.
Партийный суд (партийный арбитраж) для разрешения внутрипартийных разногласий в настоящее время существует только в Российской демократической партии «Яблоко». Партийный арбитраж рассматривает споры и конфликты внутри партии, обращения Бюро Федерального Совета и Федерального Совета об исключении из партии членов обращения Бюро Федерального Совета, Федерального Совета и Контрольно-ревизи- онной комиссии, а также – в качестве второй инстанции – жалобы граждан, исключенных из партии, жалобы на отказ в приеме в партию и т.д. Политические вопросы арбитраж не рассматривает, кроме оценки действий, связанных с нанесением политического ущерба, при рассмотрении обращений и жалоб об исключении из партии по этим основаниям. Решения арбитража вступают в силу немедленно, но могут быть обжалованы Съезду партии.
Иные партийные органы. В ряде случаев наряду с руководящими органами устав партии предусматривает и наличие консультативных органов, не являющихся руководящими. Так, Устав СПС предусматривает существование наряду с руководящими органами деятельность Креативного совета, являющегося консультативно-экспертным органом по вопросам электоральной политики при Федеральном политическом совете СПС. Руководитель Креативного совета назначается Федеральным политическим советом и по должности принимает участие в совещаниях сопредседателей партии.
208 |
Глава 5. Внутреннее устройство политических партий |
Устав Демократической партии России помимо политсовета также предусматривает возможность создания Совета Лидера на правах консультативного органа при руководителе партии. Устав Евразийской партии предусматривает создание консультативного органа – Наблюдательного Совета.
Особое место в системе руководящих органов партии «Единая Россия» занимает Высший совет, избираемый из числа выдающихся общественных и политических деятелей (не обязательно членов партии), имеющих большой авторитет в российском обществе. Основным предназначением Высшего совета является выработка предложений для Съезда партии и его руководящих органов по наиболее важным вопросам общественнополитической жизни страны.
Аппарат партии. Аппарат политической партии фактически выступает в роли рабочего механизма, приводящего в движение политическую волю партии и ее руководящих органов. Его действиями опосредованы все решения, требующие закрепления в какой-либо документированной форме, все сколь-либо значимые мероприятия, проводимые со значительным количеством участвующих, для чего необходимы предварительное планирование и соответствующий уровень организационного обеспечения, профессиональные навыки и умение. Использование для этой цели лишь партийных активистов, работающих на общественных началах, было бы непродуктивно.
Аппарат является неотъемлемым элементом партийной организации практически во всех партиях, однако он не относится к руководящим и контрольно-ревизионным органам, а лишь обеспечивает их деятельность. На практике подчас трудно отделить статус сотрудников аппарата от статуса освобожденных партийных работников, что связано с функциональным единством их деятельности, а также с общностью требований, обычно предъявляемых к тем и другим (профессиональный и возмездный характер деятельности и т.д.). Нередко подбор руководящих работников исполнительных органов партии производится по конкурсу – аналогично подбору менеджеров в коммерческих структурах. В связи с этим подобное различие усматривается, как минимум, по двум критериям: по основаниям, порядку назначения и освобождения от должности, а также по различным соотношениям требований, предъявляемых к ним трудовым законодательством и уставом партии.
Так, сотрудники аппарата партии в большинстве своем назначаются на должность и освобождаются от нее решением должностных лиц партии (исключением являются только руководящие сотрудники аппарата партии, утверждение которых в должности нередко составляет прерогативу коллегиального органа). Вопросы приема на работу, осуществления трудовой деятельности, увольнения с работы регулируются требованиями трудового законодательства, условиями трудового договора. Реорга-
5.4. Правовые гарантии и механизмы обеспечения внутрипартийной демократии |
209 |
низация аппарата осуществляется решением уполномоченного органа и обычно не требует корректировки положений устава.
Что же касается освобожденных руководящих партийных работников, то для занятия ими должности, предусмотренной уставом партии, необходимо решение либо съезда партии (конференции регионального отделения), либо коллегиального органа. Таким образом, в основе занятия должности всегда лежит политический выбор. Кроме того, если действующее законодательство не содержит оснований к тому, чтобы поступающие на работу сотрудники аппарата партии в обязательном порядке были членами партии, то для занятия освобожденной должности в руководящем органе партии членство в ней уже является непременным условием. Соответственно, прекращение членства в партии влечет за собой оставление освобожденной партийной работы, в то время как прекращение членства в партии не является основанием для увольнения штатных работников аппарата партии.
5.4.Правовые гарантии и механизмы обеспечения внутрипартийной демократии
Подобно тому, как любая власть при отсутствии должного гражданского контроля и системы сдержек и противовесов может превратиться в диктатуру, так и добровольная политическая организация изначально таит в себе опасность бюрократического перерождения. Сформулированный Р.Михельсом так называемый «железный закон олигархии» как нельзя более подходит к современным российским партиям, которые уже с самого начала своего возникновения обнаруживают все признаки бюрократизации партийной деятельности: подмену воли партии личностными карьерными устремлениями верхушки партийного кокуса, сосредоточение фактического центра принятия решений в руках узкой группы лиц, подмену инициативной работы партийного актива аппаратом партии, разрастание управленческих штатов, усложнение организационной структуры аппарата и др.
По справедливому мнению Г.В.Мальцева, «большинству российских партий, возраст которых исчисляется несколькими годами, а то и несколькими месяцами, присущи почти все симптомы вырождения, характерные для многопартийной системы Запада. Если там электорально-профес- сиональная партия появляется как результат длительной организацион- но-партийной эволюции, то в России новые партии изначально имеют совершенно неклассический вид, они профессионализируются, решают конкретные электоральные задачи в интересах партии, точнее ее лидеров, а не в интересах народа или конкретной его части»7.
7 Мальцев Г.В. Понимание права: подходы и проблемы. М., 1999. С.318.
210 |
Глава 5. Внутреннее устройство политических партий |
Разумеется, обеспечить правовыми средствами демократический характер деятельности политических партий так же нереально, как директивным порядком внедрять демократию приказом сверху в масштабах всего общества. Чтобы соответствующие механизмы политической конкуренции и политического участия в рамках партии работали эффективно и слаженно, необходимо наличие в обществе политических и социокультурных предпосылок, делающих востребованным существование партий как необходимого института политической системы. Тем не менее законодатель может – а в определенных случаях и обязан – обеспечить правовую основу полноценного развития политических партий и создать препятствия возможной деградации института политической партии, превращению его либо в не контролируемый обществом и государством «электоральный танк», либо в машину для безраздельной монополизации политической власти в обществе. Не случайно необходимость правовой институционализации политических партий посредством принятия специальных законодательных актов приобрела особую актуальность лишь в 50–70-х годах ХХ века, когда печальная истинность «железного закона олигархии» стала очевидной как для большинства политиков и юристов, так и для самих партий, вынужденных пойти на демократизацию норм внутрипартийной жизни8.
Анализ партийных уставов выявляет немало различий между политическими партиями по степени формализации внутрипартийных отношений. При том, что уставы практически всех зарегистрированных политических партий упрочивают централизованный характер принятия принципиально важных политических решений и определенную зависимость от закрепленных в уставных документах правил поведения, в реальности степень формализации внутрипартийных отношений может значительно варьироваться.
Обеспечение баланса между сохранением внутреннего единства в политической партии и свободой выражения различных точек зрения может находить в уставах политических партий различные организационные формы.
Создание фракций внутри партий имело место на начальном этапе партийного строительства в 1990–1992 годах, когда вырастающие из недр неформального движения организации должны были в полной мере учитывать все многообразие мнений и интересов. Кроме того, признание фракций было удобным способом институционализации политического веса различных группировок внутри создаваемой партии. Однако практика показала, что их существование является перманентным источником внутрипартийных противоречий и нередко провоцирует раскол партии.
8Так, в Консервативной партии Великобритании сменяемость и выборность лидеров политических партий была введена только в 80-х годах.