Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

Именно к такому финалу привело обострение внутренних конфликтов в Демократической партии России в 1992 году, в Республиканской партии Российской Федерации в 1994 году, в Социал-демократической партии Российской Федерации в 1994–1995 годах и т.д.

Внастоящее время существование подобных внутрипартийных объединений по-прежнему не противоречит действующему законодательству. Так, в Республиканской партии Российской Федерации могут создаваться фракции, для образования которых необходима перерегистрация во фракции не менее одной пятой членов или создание групп сторонников не менее чем в одной пятой региональных отделений. Однако признание возможности существования внутрипартийных фракций не получило распространения, даже в уставах партий, образованных посредством слияния двух и более организаций. В отдельных партиях, однако, уставное нормотворчество идет по пути легитимизации иных, пусть и менее структурированных организационных форм внутри партии.

Так, в РКРП–РПК могут образоваться платформы, объединяющие тех «членов партии, которые разделяют цели и задачи РКРП–РПК, но отстаивают иные пути и способы их решения». Все члены и сторонники той или иной платформы действуют в рамках Устава РКРП–РПК при обязательном соблюдении всех его требований и утвержденного съездом партии Регламента платформ. В соответствии с последним три и более членов партии, отстаивающих свою точку зрения и оставшихся в меньшинстве при принятии решения, могут письменно сформулировать и подписать свою позицию, заявив о намерении образовать платформу для отстаивания своих взглядов. Если в течение трех месяцев эту позицию письменно поддержат не менее одной десятой членов партии не менее чем в десяти региональных организациях РКРП–РПК, общепартийная платформа считается созданной.

Взависимости от степени организационной жесткости партии, определяемой с помощью таких критериев, как объем и характер прав и обязанностей члена партии, порядок приема в члены партии, возможности для выражения политического инакомыслия и фракционной деятельности

ит.д., можно говорить о четырех степенях формализации внутрипартийных отношений, характерных для различных российских партий: слабом, ограниченном, жестком и тотальном. Причем последний уровень формализации в значительной мере находится за пределами правового поля, поскольку нарушает основы внутрипартийной демократии и иные нормы, гарантированные действующим законодательством.

Партии со слабым уровнем формализации внутрипартийных отно-

шений характеризуются предельной свободой, предоставляемой ее членам в вопросах идейно-политической самоидентификации и соблюдения организационной дисциплины. Уставы этих партий могут закреплять возможность создания и деятельности различных фракций, внутрипартийных

групп и т.д. (Республиканская партия). Оборотная сторона такой организации – фрагментация внутренних политических сил в партии, «идеологический разброд» партийных фракций, постоянная угроза раскола, крайне низкая исполнительская дисциплина.

Для партий с ограниченным уровнем формализации внутрипартий-

ных отношений характерны такие признаки, как необходимость регистрации члена партии в первичной организации, материального и личного содействия партии. Уставы этих партий не предусматривают существования фракций. Вместе с тем члены таких партий вольны не участвовать в партийных мероприятиях, противоречащих их убеждениям. К организациям, наиболее последовательно воплотившим в себе эти принципы деятельности, относится партия «Союз Правых Сил», Устав которой предусматривает возможность неучастия члена партии в реализации решений, с которыми он не согласен.

Партии с жестким уровнем формализации внутрипартийных отно-

шений обладают такими характеристиками, как закрепленная в уставах обязанность непосредственного и личного участия в ее деятельности. В подобных партиях существует запрет на создание фракций; члены партий в случае избрания депутатами должны входить в состав партийной фракции. Фактически этот тип воспроизводит основные признаки так называемой уставной модели «демократического централизма». Следует отметить, что в постсоветской партийной системе этот третий, жесткий уровень формализации внутрипартийных отношений начал выделяться в особый по- литико-организационный тип сравнительно недавно – до этого в абсолютном большинстве партий формализация отношений носила ограниченный уровень, однако по мере укрепления партийной дисциплины постепенно проявлялось новое качество партийной организации, не переходящее, однако, грань внутрипартийной демократии.

Тотальный уровень является крайней (в юридическом плане – запредельной) точкой формализации внутрипартийных отношений. Обычно в таких партиях существует усложненная процедура вступления и выхода из партии. Классическим примером такого рода является партия «Русское национальное единство», члены которой имеют военизированную форму одежды и многоуровневую систему партийных званий. Нередко в таких партиях существует усложненная процедура вступления и выхода из нее с ритуальным посвящением. Отличительная особенность партий такого рода – практически неограниченная власть лидера, который в ряде случаев наделяется правом единоличного решения вопросов, в том числе об исключении из рядов партии не угодного ему члена.

В целом основной тенденцией в партийном строительстве является ужесточение требований, предъявляемых к членам партии. Вместе с тем такая тенденция имеет свои естественные и нормативные ограничители. Нормативным ограничителем являются положения публичного законода-

тельства, а естественным – наличие конкурентной многопартийной среды, что становится естественным препятствием на пути чрезмерной концентрации и централизации полномочий внутри партии.

5.5.Партийный федерализм и организация региональных и местных партийных структур

В соответствии со статьей 9 Федерального закона «О политических партиях» политические партии создаются исключительно по территориальному признаку. Законом установлен запрет на создание и деятельность структурных подразделений политических партий в органах государственной власти и в органах местного самоуправления, в Вооруженных Силах Российской Федерации, в правоохранительных и иных государственных органах, в государственных и негосударственных организациях. Тем самым запрет на организацию партийных структур по производственному принципу имеет абсолютный характер.

Против такого запрета традиционно выступает КПРФ, де-факто имеющая свои первичные структуры в ряде предприятий, учреждений и организаций (кадровая основа таких первичек – бывшие активисты ликвидированных в 1991 году парткомов предприятий). Обычно выдвигаются следующие аргументы: коллектив с общими профессиональными интересами куда более сплочен, чем партийная организация, объединяющая людей исключительно по принципу их проживания на одной территории. Однако наличие производственных структур находится в системном противоречии с принципом несвязанности членов партии партийной дисциплиной в своей служебной деятельности, в силу чего подобный запрет, на наш взгляд, вполне обоснован. Вместе с тем Закон не запрещает ведение партийной деятельности без образования партийных структур в негосударственных организациях. Фактически вопрос о возможности ведения партийной деятельности в организациях негосударственной формы собственности отдан на усмотрение работодателя.

Законом также запрещены создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и их структурных подразделений. Подобный запрет естественным образом вытекает из необходимости защиты национальных интересов страны и обеспечения нормального функционирования российского политического пространства. Наличие структур зарубежных партий явилось бы скрытой формой внешней экспансии иностранного государства, узаконенным вмешательством во внутриполитическую жизнь страны. На практике это могло бы создать ситуацию, когда территория России используется и как плацдарм для партий, деятельность которых в «родном» государстве запрещена или приостановлена. Данный запрет формально не затрагивает

возможности членства в политических партиях иностранных государств лиц, постоянно или преимущественно проживающих на территории Российской Федерации. Однако такое членство не может сопровождаться соответствующей партийной деятельностью на территории России и созданием структур иностранной политической партии. Таким образом, можно сделать вывод, что право указанной категории лиц на членство в зарубежных партиях сохраняется в сильно усеченном виде: будучи членами такой партии, они могут разделять ее устав и программу, но не могут своей деятельностью оказывать какое-либо личное содействие ее реализации.

Законом специально не оговаривается запрет на создание и деятельность в России региональных отделений транснациональных политических партий (например, Радикальной партии). Однако тот факт, что политические партии могут иметь исключительно общероссийский статус, уже сам по себе является препятствием для официальной регистрации отделений транснациональных партий. Кроме того, в каждом отдельном случае необходимо предметно определять, подпадает ли деятельность транснациональной организации, именующей себя партией, под признаки партийной деятельности. В первом случае, по всей видимости, правоприменительная практика пойдет по пути расширительного толкования понятия «партии иностранных государств», во втором же не исключена легитимация такой деятельности в качестве международного общественного объединения (при соблюдении условия о запрете на использование слова «партия» в наименовании организации).

Территориальная структура общероссийских политических партий может быть различной. Федеральным законодательством установлено, что необходимым условием регистрации партии как общероссийской общественной организации является наличие региональных организаций более чем в половине субъектов Российской Федерации. При этом под региональным отделением политической партии, согласно пункту 3 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях», понимается структурное подразделение политической партии, созданное по решению ее уполномоченного руководящего органа и осуществляющее свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации. Таким образом, территориальная организация политической партии жестко детерминирована структурой территориального устройства Российской Федерации, в связи с чем невозможно создание укрупненных кросс-региональных отделений политической партии. Единственное исключение сделано для сложноустроенных субъектов Российской Федерации, в состав которых входит один и более автономных округов: в этом случае может быть создано единое региональное отделение политической партии. При этом политические партии могут и не воспользоваться данной льготой, создав региональные отделения в каждом из субъектов Федерации.

Естественно, что изменения в федеративном устройстве России оказывают непосредственное влияние и на динамику территориальной структуры партии. Так, теоретически возможное образование нового субъекта Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства либо его части порождает необходимость дополнительных действий партий, имеющих 45 региональных отделений (последним предстояло бы срочно создавать региональные отделения в новообразованном субъекте Федерации либо попасть под угрозу приостановления деятельности партии). Объединение нескольких субъектов Российской Федерации является основанием для директивного слияния региональных партийных организаций вне зависимости от слаженности их внутренней деятельности.

С принятием Федерального закона «О политических партиях» региональные организации, созданные ранее отдельными партиями в рамках двух и более субъектов Российской Федерации, также подлежат разделению. В частности, существовавшая длительное время Ленинградская областная организация КПРФ, действовавшая на территории Санкт-Пе- тербурга и Ленинградской области (наличие объединенной городской и областной партструктуры имело место еще во времена КПСС), была разделена на два региональных отделения партии – в Санкт-Петербурге и в Ленинградской области.

Иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом. Федеральное законодательство не оговаривает, в пределах каких территориальных единиц или муниципальных образований могут создаваться иные структурные подразделения партии. Таким образом, возможно как создание субрегиональных организаций, построенных по зональному признаку и охватывающих несколько административно-терри- ториальных единиц в пределах субъекта Российской Федерации, так и наличие партийных объединений на уровне муниципального образования и даже его части. Зарубежный опыт внутренней организации деятельности политических партий демонстрирует и возможность иных моделей территориальной структуры. Так, в Консервативной партии Великобритании трехуровневая структура политической партии на низовом – локальном – уровне выстраивается в соответствии с границами избирательных округов. Такая схема в принципе может быть воспроизведена и в российском партийном строительстве, так как формально не противоречит федеральному законодательству.

Федеральный закон «О политических партиях» не содержит положений, определяющих необходимость создания постоянно действующих органов структурных подразделений партии. Однако необходимость создания таких органов применительно к региональным отделениям и иным структурным подразделениям партии (местным и первичным отделе-