Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

ниям), имеющим статус юридического лица, вытекает из нормы пункта 1 статьи 53 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой «юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы». Постоянно действующий орган регионального отделения партии должен избираться на конференции или общем собрании регионального отделения путем тайного голосования.

Максимальный срок полномочий, в пределах которого в уставе партии определяются сроки полномочий руководящих органов региональных отделений, составляет два года. Более короткий временной период, установленный для региональных отделений по сравнению со сроком полномочий руководящих органов партии, во-первых, объясняется реальной возможностью более оперативного обновления состава руководящих органов, а во-вторых, продиктован необходимостью приближения низового уровня партийной организации к интересам рядовых членов партии. Закон не устанавливает сроки полномочий руководящих органов иных структурных подразделений партии, однако подразумевается, что эти сроки не должны превышать сроки, установленные для региональных отделений.

В связи с созданием в 2000 году федеральных округов некоторые политические партии предусмотрели возможность создания межрегиональных рабочих органов, объединяющих представителей различных субъектов Российской Федерации, входящих в состав того или иного округа. Главным стимулом их появления стала необходимость координации на окружном уровне деятельности региональных отделений, а также упорядочения взаимодействия с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Так, в настоящее время в партии «Единая Россия» создано семь Межрегиональных координационных советов, объединяющих руководство региональных отделений субъектов Российской Федерации и обеспечивающих согласованность их действий.

Практика партийного строительства в субъектах Российской Федерации демонстрирует разнообразие вариантов организационно-террито- риального деления партии. Наиболее часто встречающимися моделями являются трехуровневая и четырехуровневая модели организации территориальной структуры политической партии.

Трехуровневая модель организации политической партии включает в себя центральные органы, региональные и местные партийные организации. Так, основу структуры Демократической партии России составляют региональные отделения, каждое из которых действует на территории одного субъекта Российской Федерации. Региональные отделения подразделяются на местные отделения, действующие на территории одного или нескольких административно-территориальных (административных, территориальных) образований субъекта Российской Федерации. Мест-

ное отделение ДПР одновременно является первичной партийной организацией.

По трехуровневой модели выстроены также Либерально-демократи- ческая партия России, партия «Развитие предпринимательства», Партия пенсионеров, Экологическая партия России «Кедр» и др. Следует отметить, что в рамках трехуровневой структуры партий существуют различные подходы к определению территориальных границ, в пределах которых создаются и действуют местные организации.

Четырехуровневаямодельорганизацииполитическойпартии(цент-

ральные органы – региональное отделение – местная организация – первичная организация) в настоящее время предусмотрена уставами Аграрной партии России, партии «Единая Россия», Коммунистической партии Российской Федерации, Российской демократической партии «Яблоко».

Согласно Уставу Аграрной партии России, первичные организации объединяются в соответствии с административно-территориальным делением Российской Федерации в региональные (районные, городские, областные, краевые, республиканские) организации. При этом создание районных (городских) организаций, как показывает анализ положений Устава, не является обязательным.

Территориальная структура политических партий может предусматривать наличие только общероссийской партии и ее региональных отделений (именно такая структура была предусмотрена, в частности, действовавшим до 2002 года Уставом Православной партии). Следует также отметить, что ряд созданных до принятия Закона малочисленных политических партий с провозглашенной в своих уставах трех и даже четырехуровневуой структурой политической партии, в более или менее дееспособном состоянии имели только центральные органы партии и отчасти ее региональные отделения.

Наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации требовалось от партий и до принятия Федерального закона «О политических партиях». Формально это требование было выдержано всеми партиями, прошедшими процедуру государственной регистрации в Минюсте России. Однако количественный состав региональных отделений партии не оговаривался: для их регистрации в управлении юстиции субъекта Российской Федерации достаточно было предъявить данные о наличии 10 членов партии, проживающих на территории соответствующего субъекта. В результате региональная партийная организация зачастую одновременно являлась и местной, когда ее члены компактно проживали в крупном административном центре региона.

Такая ситуация привела к тому, что на местном уровне для большинства партий была характерна слабая развитость организационных структур. Кроме того, повсеместно наблюдалась и крайняя ограниченность кадрового резерва, что зачастую приводило к «перетеканию» партийных

активистов региональных отделений из одних партий в другие. Так, в практике работы отдельных региональных отделений Минюста России отмечены случаи, когда учредителями региональных структур ряда политических общественных объединений выступали одни и те же лица9.

Несмотря на то что Федеральный закон «О политических партиях» не требует обязательного наличия руководящих органов региональных и местных отделений, практика партстроительства идет по пути их создания. Нередко структура и система взаимодействия различных органов на региональном и даже на местном уровне воспроизводит структуру центральных органов партии. Для коллегиальных органов региональных отделений политических партий в целом не характерно создание институциональных надстроек в виде президиумов, бюро и т.п. (одно из немногих исключений – КПРФ, где предусмотрено бюро регионального комитета партии). Что же касается наименований коллегиальных руководящих органов, то они, как правило, имеют более скромное звучание (по сравнению с общероссийскими органами). Так, в ЛДПР это координационный совет, в Российской партии самоуправления трудящихся – бюро, в «Яблоке» – региональный совет. Что же касается исполнительного органа, то он, как правило, представлен единоличной фигурой председателя (координатора) отделения. В «Единой России» исполнительный орган является коллегиальным.

Как правило, председатель регионального отделения партии избирается решением конференции без учета мнения вышестоящих партийных органов. В то же время Устав «Единой России» предусматривает избрание председателя регионального политсовета на конференции регионального отделения исключительно по предложению Центрального политсовета (в практике были случаи, когда решения конференции об избрании председателей региональных политсоветов не утверждались решением Генсовета партии). Что же касается руководителя исполкома, то последний и вовсе не избирается на конференции, а назначается Центральным исполнительным комитетом партии по согласованию с региональным политсоветом.

В целом с принятием Федерального закона «О политических партиях» внутреннее устройство политических партий претерпело определенные изменения в сторону унификации ряда вопросов организационного устройства, и прежде всего в части установления территориальной структуры партий, распределения полномочий между съездом и иными руководящими партийными органами. В вопросах же выстраивания системы высших руководящих органов партии и руководящих органов региональных и местных отделений по-прежнему сохраняется значительное разнообра-

9См.: Бушков В.А. Практика работы с общественными и религиозными объединениями в Республике Марий Эл // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. No1.

зие организационных моделей – от жестко ориентированной единоличной модели партийного руководства во главе с единым лидером до коллегиальной модели сопредседательства.

Практически повсеместно наблюдаемой тенденцией последних лет является усложнение организационной структуры политических партий, что проявляется в наличии параллельно создаваемых органов с общей или пересекающейся компетенцией. Разрастание внутрипартийной структуры отчасти является попыткой обеспечить соответствующий профессиональный уровень партийного менеджмента в условиях усложняющихся правил участия в публичной политике. Одновременно налицо тенденция

кбюрократизации внутрипартийной жизни, что особенно рельефно проявляется в крупных политических партиях, имеющих парламентские фракции в Государственной Думе.

Одним из принципиально важных вопросов, недостаточно урегулированных действующим законодательством о политических партиях, является отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отзыва кандидатов, выдвинутых партией. В данном случае законодатель, делая отсылку

куставу партии как к локальному акту, несомненно, руководствовался благими намерениями. Однако на практике нерешенность данного вопроса в электоральном цикле выборов 2003–2004 годов грозит обернуться серьезными правовыми коллизиями. В связи с этим в будущем целесообразно внести соответствующие поправки в избирательное законодательство и в законодательство, регулирующее деятельность политических партий.