Материал: zaslavskiy_s_e_politicheskie_partii_rossii_problemy_pravovoy

правового регулирования (прежде всего, в вопросах участия партий в выборах, особенностей их реорганизации и ликвидации в контексте избирательного процесса), но и в общности целей такого регулирования, вытекающих из конституционных положений о признании политического многообразия и многопартийности, права на участие граждан в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей. Законодательство о партиях призвано обеспечить реализацию права граждан на объединение, в том числе права создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, участвовать в их деятельности, а избирательное законодательство – обеспечить гражданам реализацию активного и пассивного избирательного права, в том числе посредством участия в качестве кандидата, выдвигаемого от политической партии, в определении своего отношения к партиям посредством голосования на выборах, а членам партий – и в решении вопросов о выдвижении кандидатов на выборные должности в порядке, определенном законодательством и уставом партии.

Эта взаимосвязь находит свое выражение в конвергенции и взаимопроникновении норм избирательного законодательства и законодательства, регулирующего деятельность политических партий, причем процесс этот носит двусторонний характер и проявляется как в регламентации нормами избирательного законодательства различных аспектов участия партий в избирательном процессе, так и во включении в федеральные законы «О политических партиях» и «Об общественных объединениях» норм, определяющих условия и критерии участия политической партии в выборах.

В условиях незавершенности процессов структурирования двух смежных отраслей законодательства наблюдается процесс перетекания правовых норм из избирательного законодательства в законодательство о партиях и наоборот. Данный процесс не сводится к простому воспроизведению заимствуемых норм: в ходе законотворчества происходит операционализация нормативных предписаний применительно к задачам, вытекающим из необходимости регулирования обособленных общественных отношений. Причем специализация правовых норм подчас настолько серьезна, что в дальнейшем требует внесения корректив в нормативный акт, являвшийся «первоисточником»3.

3Например, понятие политического общественного объединения, изначально введенное в 1997 году Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,приподготовкепоправоквФедеральныйзакон«Обобщественныхобъединениях» в 1998 году претерпело отдельные изменения, что повлекло за собой и уточнение редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» в 1999 году.

Одной из основных форм работы политических партий является участие в выборах посредством выдвижения кандидатов. К важнейшим параметрам, определяющим порядок участия партии в выборах, относятся процедура выдвижения ею кандидатов по федеральному списку и по одномандатным округам, основания и порядок отзыва (исключения из партийного списка), а также структура списка, выдвигаемого партией. Однако исходным пунктом здесь являются основания и порядок, определяющие возможность участия партии в выборах.

Решение об участии в выборах (как в плане целесообразности, так и в плане определения форм такого участия) партия принимает самостоятельно, однако возможность такого участия определяется рядом специальных требований, причем требование ее государственной регистрации – лишь одно из них. Иными не менее существенными условиями являются наличие соответствующих материально-правовых и процедурных предпосылок, необходимых для выступления партии в качестве субъекта избирательного процесса.

Основной материально-правовой предпосылкой участия партий в выборах является наличие у них права избирательного объединения. Политическая партия приобретает право участия в выборах и референдумах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Сущность второго условия можно определить следующей формулой: «Организационный уровень политической партии не может быть выше уровня выборов». Первичное, местное, региональное отделения политической партии могут участвовать в выборах лишь на соответствующем им либо на нижестоящем уровне и в порядке, определенном самими партиями. Аналогичное право установлено для непартийных общественных объединений в отношении их участия в блоке и самостоятельного выдвижения кандидатов в органы местного самоуправления.

В ходе становления избирательной системы в качестве обязательного условия допущения партии к выборам одно время существовало и такое условие, как длительность ее существования относительно момента проведения выборов. Введение этого требования было продиктовано необходимостью отсеивания так называемых партий-однодневок, создаваемых под участие в избирательной кампании (опыт первых многопартийных выборов 1993 года явил тому немало примеров). В связи с этим понятны мотивы, которыми руководствовался законодатель, устанавливая правило, по которому принимать участие в выборах могут только объединения и блоки, зарегистрированные в Министерстве юстиции Российской Федерации не позднее чем за 6 месяцев до объявления дня

Формы участия политических партий и общественных объединений в выдвижении кандидатов (по уровням организации выборов)

* В случае, если такое право предоставлено уставом партии.

выборов4. В 1997 году данное ограничение было еще более ужесточено: к участию в выборах допускались только политические объединения,

4На выборах 1995 года, однако, данное правило не применялось, поскольку «Заключительные и переходные положения» Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривали, что в выборах вправе принимать участие общественные объединения, зарегистрированные за 6 месяцев до дня голосования на выборах.

устав которых либо изменения, придающие им характер политических, были зарегистрированы не позднее чем за год до дня голосования на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При назначении выборов в случае досрочного прекращения полномочий соответствующего органа срок сокращался до шести месяцев.

С принятием Федерального закона «О политических партиях» это требование утратило силу, что и было зафиксировано в новых редакциях федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Сегодня в выборах может принимать участие партия, зарегистрированная менее чем за год до выборов (теоретически возможна и ситуация, когда в выборах сможет участвовать партия, регистрация отделений которой более чем в половине субъектов Федерации состоится за 1–2 дня до опубликования решения о назначении выборов). Вместе с тем для общественных объединений, входящих в избирательные блоки с партиями, устанавливается требование, согласно которому их уставы либо дополнения и изменения, позволяющие участвовать в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования (в случае досрочных выборов – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования).

Ликвидация законодателем так называемого годичного ценза была связана с тем, что значительное ужесточение требований, предъявляемых Законом к регистрации партий, и без того растягивает на длительное время процесс партийного строительства. Тем не менее, на наш взгляд, отказ от годичного ценза представляется преждевременным, так как может возродить подзабытую проблему партий-однодневок. Ведь социальная нагрузка указанной нормы заключалась в том, чтобы серьезность намерений партий участвовать в политической жизни подтверждалась также и длительностью ее существования в качестве самостоятельной политической единицы. Сам по себе факт наличия у партии и ее отделений необходимой для регистрации численности еще не свидетельствует о том, что партия состоялась. Ведь, как показывает практика создания партий по новому Закону, соблюдение этой нормы не является столь уж сложным делом, особенно в преддверии выборов, когда в партии усиленно «закачиваются» организационные и материальные ресурсы.

К процедурным предпосылкам относится прежде всего реализация права на выдвижение кандидатов в период избирательной кампании, точнее – в установленные для этого жесткие временные сроки. Безусловно, политическое решение об участии в выборах и даже о персональном составе кандидатов может быть принято партией и ранее, однако в этих случаях юридического значения оно не имеет. При этом в зависимости от уровня, вида выборов и характера избирательного округа разнится и перечень условий.

Так, выдвижение федерального списка кандидатов партией или избирательным блоком может производиться после официального опубликования решения о назначении выборов, а выдвижение кандидатов по одномандатным округам – в течение 30 дней с момента официального опубликования решения о назначении выборов (но не ранее, чем будет опубликована схема одномандатных округов). В случае роспуска Государственной Думы выдвижение федерального списка кандидатов избирательным объединением, избирательным блоком может производиться с момента официального опубликования указа Президента Российской Федерации о назначении досрочных выборов.

Наличие у партии материально-правовых и процессуальных предпосылок к участию в выборах является важным, но не единственным условием. Не менее важным является соответствие выдвижения установленным требованиям в части надлежащего субъекта выдвижения, соблюдения установленных процедуры и формы выдвижения.

По общему правилу решение о выдвижении кандидатов в федеральные органы государственной власти принимается высшим органом партии – ее съездом. Вместе с тем решение о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам на повторных и дополнительных выборах в Государственную Думу может быть принято постоянно действующим руководящим органом политической партии, если это предусмотрено ее уставом. Аналогичным правом наделен и уполномоченный орган избирательного блока, федеральный список которого допущен к распределению депутатских мандатов на выборах депутатов Государственной Думы (если это предусмотрено соглашением о создании избирательного блока). В данном случае федеральный законодатель исходит из того, что подобные выборы проводятся лишь в меньшей части одномандатных округов и потому необходимость созыва высшего органа не носит императивный характер. Политические же партии, как правило, предпочитают делегировать решение этого вопроса постоянно действующему руководящему органу. При этом в зависимости от структуры партии орган, которому делегировано это право, может быть как высшим представительным органом партии в период между съездами, так и постоянно действующим руководящим органом более узкого состава (президиумом ЦК, Бюро Федерального Совета и др.)

При формировании федерального списка избирательным блоком кандидатуры выдвигаются тайным голосованием на съездах (конференциях) избирательных объединений, входящих в избирательный блок. Съезд (конференция) избирательного объединения утверждает также представителей, уполномоченных принять решение о выдвижении федерального списка кандидатов от избирательного блока на съезде (конференции) представителей избирательных объединений, вошедших в этот избирательный блок. Решение о выдвижении федерального списка кандидатов