Материал: Правовые основы управления библиотечным фондом

Социально-политические и экономические изменения в стране, происходившие с середины 1980-х годов, поставили библиотеки в принципиально новые условия. Поэтому Законом «О библиотечном деле», принятом в 1994 году перед библиотеками был впервые сформулирован принцип свободного доступа к информации, который гарантирован Конституцией РФ («Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» - п. 4 ст. 29 Конституции РФ) [26]. 27 мая 2009 года на заседании Совета Федерации был одобрен Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле». Закон направлен на приведение отдельных положений Федерального закона «О библиотечном деле» в соответствие с действующим законодательством, так как с момента его принятия произошли изменения, связанные как с расширением сферы деятельности библиотек, так и с принятием ряда федеральных законов. Законом вводятся новые понятия:

·        библиотечный фонд - совокупность документов различного назначения и статуса, организационно и функционально связанных между собой, подлежащих учету, комплектованию, хранению и использованию в целях библиотечного обслуживания населения;

·        национальный библиотечный фонд - часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации;

·        книжные памятники - рукописные книги или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, имеют особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен особый режим учета, хранения и использования [62].

Кроме того, Законом регулируется деятельность муниципальных библиотек. Органы местного самоуправления муниципального района могут присваивать ведущей межпоселенческой библиотеке статус центральной районной библиотеки, а центральная библиотека, в свою очередь, в пределах обслуживаемой территории обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов, в том числе осуществлять функции межбиблиотечного абонемента и обеспечивать ведение сводного каталога, оказывать методическую помощь библиотекам [6].

Право каждого на участие в культурной жизни в значительной мере обеспечивается доступностью учреждений культуры. Как указывается в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Федеральным законом «О библиотечном деле» закреплено, что каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание. Все пользователи библиотеки (физические и юридические лица) имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами. Наиболее распространенными являются общедоступные библиотеки. В них гражданам предоставляется возможность пользоваться фондами без ограничений по уровню образования, специальности, отношению к религии. В общедоступных библиотеках граждане вправе стать их пользователями по предъявлению документов, удостоверяющих их личность, а несовершеннолетние в возрасте до 14 лет - документов, удостоверяющих личность их законных представителей. В общедоступных библиотеках граждане вправе бесплатно получать: во временное пользование из библиотечных фондов книги, журналы, газеты и др.; полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов; консультационную помощь в поиске и выборе источников информации.

Законодательно предусмотрены права особых групп пользователей библиотек. Так, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, вправе через систему государственных библиотек получать книги, иные документы на родном языке. Слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное обслуживание и получение документов на специальных носителях информации в специальных государственных библиотеках и других общедоступных библиотеках. Лица, которые не могут посещать библиотеку в силу преклонного возраста и физических недостатков, вправе получать книги и другие документы из фондов общедоступных библиотек через заочные или внестационарные формы обслуживания. Наконец, пользователям библиотек детского и юношеского возраста предоставлено право на библиотечное обслуживание в общедоступных библиотеках, специализированных государственных детских и юношеских библиотеках, в библиотеках образовательных учреждений в соответствии с их уставами [61].

2.3 Законодательные ограничения доступа граждан к информации

Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются законодательством Российской Федерации, а не по усмотрению чиновников или лиц, обслуживающих эти фонды, что является гарантией конституционного права на доступ к культурным ценностям [61].

В связи с этим 25 июля 2002 г. вступил в действие Федеральный закон №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», действующий сейчас в редакции от 29 апреля 2008 года. В соответствии со статьей 13 Закона, на территории Российской Федерации запрещается массовое распространение экстремистских материалов, а также их хранение в целях массового распространения [49, c. 15]. Так же согласно п. 6 ст. 10 ФЗ от 27.07.2006 № 149-ФЗ Об информации, информационных технологиях и о защите информации в Российской Федерации запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. Статьей 9 ФЗ от 27.07.2006 №149-ФЗ предусмотрена возможность ограничения доступа к информации в целях защиты основ конституционного строя, нравственного здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства [64].

Библиотеки стали объектом внимания органов прокурорского надзора фактически сразу после первых публикаций записей «Федерального списка экстремистских материалов». В настоящее время количество актов прокурорского реагирования в адрес библиотек исчисляется сотнями. Поводом для вынесения предостережений и представлений также являлся факт отсутствия печатной версии «Федерального списка экстремистских материалов» в библиотеке или его обновленной версии. Заметим, что «Список» обновляется нерегулярно, иногда несколько раз за месяц. В стране - десятки тысяч библиотек, и если в каждую из них с проверкой придет прокурор, то в 90 % случаев он найдет, к чему придраться [49, c. 16]. Ещё одна сложность работы библиотек со Списком заключается в том, что описания материалов мягко говоря не соответствует существующим стандартам библиографического описания. Соответственно, такие названия как «Основы исламского вероучения», «Исламская вера» попадают в список без других атрибутов, и догадаться, что это такое, - невозможно. Так же в Списке есть просто повторы - суды тоже не всегда знают о решениях друг друга. И хорошо, если это какой-то номер журнала, который иногда по три раза признают экстремистским. Тут хотя бы номер конкретного журнала и понятно, о чем речь. Дважды была признана экстремистской одна та же книга «Основы исламского вероучения». Очевидно, что книга с таким названием существует не одна. Одну и ту же в разных места признали, или это две разные книги, на самом деле неясно [22].

Ситуация достаточна типична для настоящего времени. После вступления в силу Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» районные прокуратуры стали активно проверять библиотеки различных уровней и практически в каждом случае находить нарушения указанного Закона, т.к. хотя бы одна книга экстремистского содержания, но хранилась в библиотечном фонде. До сих пор законодатель не привел в соответствие положения ФЗ о противодействии экстремистской деятельности и Федерального закона «О библиотечном деле», что дает основания для вменения библиотекам нарушения закона. ФЗ о противодействии экстремистской деятельности запрещает массовое распространение экстремистских материалов, а равно их изготовление и хранение в целях массового распространения. И по логике библиотека является как раз хранителем указанного материала и массово распространяет его среди абонентов. К сожалению, на практике органы прокуратуры и суды считают, что наличие в библиотеке единственного экземпляра книги экстремистского толка не препятствует ее неоднократному получению пользователем или пользователями, что свидетельствует о хранении указанной литературы в целях массового распространения [75].

К сожалению, несмотря на регламентированные законом права граждан Конституция РФ, гарантируя свободный доступ к информации, вступает в противоречие с законом, ограничивающим тот самый доступ, №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», тем самым затрудняя работу по управлению библиотечным фондом. В последние годы создали для библиотек дискомфортную ситуацию, поскольку плотность правового поля резко возрастает, и количество законов, которые, казалось бы, далеки от библиотек, а на самом деле вплотную касаются библиотечной деятельности, заметно увеличивается с каждым годом. В связи с этим возрастает и количество проблем, которые стоят перед библиотекой в области реализации своей деятельности. И среди тех проблем, которые стоят перед библиотеками сегодня - это проблема работы с «Федеральным списком экстремистских материалов» [22]. В частности, Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» и «Федеральный список экстремистских материалов» вступили в противоречие, помимо Конституции РФ, с действующим Федеральным законом «О библиотечном деле».

Многие юристы и эксперты отмечают, что Закон «О противодействии экстремистской деятельности» содержит в себе крайне размытые формулировки таких основных понятий, как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация», «экстремистские материалы» и «распространение экстремистских материалов». Это приводит к тому, что библиотекари, честно выполняющие свою работу в соответствии со своим отраслевым законом, автоматически нарушают антиэкстремистское законодательство. Очередной российский абсурд. Библиотеки выполняют свои должностные обязанности по хранению литературы в соответствии с российским законодательством. Но в соответствии с ФЗ-№114 «О противодействии экстремистской деятельности» прокуратура требует от библиотек изъять литературу, внесенную в «Федеральный список экстремистских материалов». Однако в соответствии со статьей 12 ФЗ-№78 «О библиотечном деле» «не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам», также п. 2 ст. 20 гласит: «Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов…» К сожалению, ФЗ-№114 не дает четкого определения понятия массового распространения экстремистских материалов, поэтому и происходит подмена понятий: библиотеки не занимаются пропагандой и распространением экстремизма, а выполняют свою работу. Все библиотеки России оказались заложниками несоответствия в требованиях законодательной и исполнительной властей [60].

2.4 Последние изменения в 4 Части Гражданского кодекса Российской Федерации

С введением с 1 января 2008 года в действие Четвёртой части Гражданского кодекса РФ [8], возникает не менее значимая для библиотек проблема - этот закон существенно ограничил доступность информации для пользователей. В условиях формирования рыночных отношений охрана авторских прав строится на защите в первую очередь их коммерческих интересов. В результате возникает противоречие между интересами библиотек и авторов. Первые стремятся к доступности любой информации для читателей, а вторые - к получению законного вознаграждения за свой труд [4, c. 20].

27 апреля 2012 года библиотечное сообщество добилось послабления в законе об авторском праве, и Государственной Думой принят в первом чтении законопроект № 47538-6 «О внесении изменений в части I, II, III и IV Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно новой редакции пункта 2 статьи 1275 библиотеки вправе без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты авторского вознаграждения создавать копии, в том числе в электронной форме, экземпляров произведений, имеющих исключительно научное и образовательное значение (Табл. 1). А в соответствие с пунктом 1 созданные таким образом копии экземпляров произведений, выраженные в электронной форме, могут предоставляться во временное безвозмездное пользование (в том числе в порядке взаимного использования библиотечных ресурсов). На практике это означает следующее. Например, Российская государственная библиотека получает обязательный экземпляр всех научных и учебных изданий (диссертации, учебника , пособия или статьи) или любая другая библиотека просто покупает один экземпляр. Согласно новой редакции статьи 1275 такая библиотека правомерно делает с нее электронную копию и по межбиблиотечному обмену предоставляет ее любым другим библиотекам. Те, в свою очередь, предоставляют бесплатный доступ к этому произведению в электронной форме всем желающим с помощью имеющихся у них сейчас интерактивных читальных залов в сети Интернет. При этом существующий в действующем ГК РФ запрет гражданам на такое же копирование книг сохраняется (пп. 4 п.1 ст.1273).

По мнению же издателей новая редакция данной статьи позволит библиотекам свободно оцифровывать произведения, имеющие научное и образовательное значение, что приведет к краху профессионального учебного и научного книгоиздания в России [37]. Изменения, которые в интересах библиотек предлагается внести в ст. 1275, в случае их принятия, приведут практически к полному исчезновению отрасли учебного и научного издания. Фактически речь идет о полной отмене имущественных прав авторов всех учебных и научных изданий. Зачем покупать книги или журналы, когда все есть в электронном виде и ни за что не надо платить или почти не надо [16]?