Материал: Правовые основы управления библиотечным фондом

· Федеральный закон РФ «О библиотечном деле» (1994 г. с поправками, 2004, 2008 гг.),

·        Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле»» (2009 г.)

·        Федеральный закон Российской Федерации «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г. с поправками, 2002, 2008 гг.),

·        Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (с последнми изменениями от 28 июля 2012 г.), В этом законе библиотека рассматривается как обладатель информации и как государственная информационная система, а документы, составляющие ее фонд, - как документированная информация. Обязательный учет информации и требования о защите информации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, в пределах их полномочий.

·        Федеральный закон «О бухгалтерском учёте» (1996 г. с поправками, 1998, 2004 гг.), согласно которому главными задачами учета являются формирование полной и достоверной информации о хозяйственных процессах и финансовых результатах деятельности организации, обеспечение контроля за наличием и движением имущества в соответствии с нормами, нормативами и сметами, своевременное предупреждение негативных явлений в хозяйственно-финансовой деятельности.

·        Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г.),

·        Федеральный закон от 27.12.02 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изменениями на 28.07.2012 ) в главе 3 ст. 17 регулирует права библиотек на самостоятельную разработку организационно-технологической документации по учету фондов, не противоречащую общероссийским нормативным документам

·        Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и другие правовые акты.

Базовым законом, определяющим государственную политику в области библиотечного дела, является Федеральный закон Российской Федерации «О библиотечном деле» №78-ФЗ (1994 г. и в последующих редакциях), который регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. В нем четко указаны права библиотек, виды документов, входящие в состав обязательного экземпляра [54, c. 35]. Важное значение для развития библиотечного дела имеет Федеральный закон Российской Федерации № 119-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле», принятый Государственной думой 13 мая 2009 г. В новой редакции закона дополнительно введены следующие понятия и их определения: «библиотечный фонд - совокупность документов различного назначения и статуса, организационно и функционально связанных между собой, подлежащих учёту, комплектованию, хранению и использованию в целях библиотечного обслуживания населения»; «национальный библиотечный фонд - часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации»; «книжные памятники - рукописные книги или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, имеют особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен особый режим учёта, хранения и использования». Для целей учёта документов внесение этих понятий законодательно повышает их статус, кроме того, законодательной обязанностью библиотек стал учёт документов библиотечного фонда. Эта норма закреплена в дополнительном пункте статьи 12 «Обязанности библиотек» Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле»» (2009 г., № 119-ФЗ): «6. Библиотеки обеспечивают учёт, комплектование, хранение и использование документов, входящих в состав библиотечных фондов, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере культуры. Рукописные документы, входящие в библиотечные фонды, являются составной частью Архивного фонда Российской Федерации».

Федеральный закон Российской Федерации № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов»» (от 2008 года) вносит уточнение в определение понятия «документ»: «документ - материальный носитель с зафиксированной на нём в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения». Как считают специалисты, внесённое в определение уточнение об идентифицируемых реквизитах позволяет выделить документы для целей информационных систем.

К сожалению, в новой редакции Федерального закона «О библиотечном деле» законодательно не прописано, являются ли библиотечные фонды имуществом; какие документы и на каких носителях, составляющие библиотечный фонд, должны входить в состав основных средств; взимаются ли с библиотечных фондов налоги и при каких условиях; все ли документы, составляющие фонд библиотеки, являются объектом бухгалтерского учёта. Частично эти позиции нашли отражение в «Инструкции по бюджетному учёту» (2008 г., № 148н), однако многие важные вопросы учёта библиотечных фондов требуют межведомственного согласования и решения.

Следующий (второй) уровень нормативного регулирования составляют национальные и международные стандарты, устанавливающие единые нормы, правила и требования по отношению к объектам библиотечного учёта. Основными стандартами, которые должны активно использоваться библиотечными работниками, являются:

·        ГОСТ 7.20-2000 СИБИД. Библиотечная статистика.,

·        ГОСТ 7.50-2002 СИБИД. Консервация документов. Общие требования.,

·        ГОСТ 7.83-2001 СИБИД. Электронные издания. Основные виды и выходные сведения.,

·        ГОСТ 7.60-2003 СИБИД. Издания. Основные виды. Термины и определения.,

·        ГОСТ 7.87-2003 СИБИД. Книжные памятники. Общие требования.

Механизмом раскрытия или реализации норм, установленных документами более высокого уровня регламентации, являются положения, регламенты, инструкции, методические рекомендации, указания. Эти нормативные документы разрабатываются различными ведомствами, организациями, учреждениями. Основной документ, регламентирующий организацию и ведение учёта документов в библиотеке - «Инструкция об учёте библиотечного фонда» (утв. Министерством культуры Российской Федерации 02.12.1998 г., № 590). Она стала базовой для разработки аналогичных учётных документов различных отраслей, то есть фактически приобрела значение межведомственного документа для библиотек [25, c. 82]. В этом нормативном акте раскрываются конкретные механизмы действия правил, установленных нормативными актами более высокого уровня регламентации. «Инструкция об учете библиотечного фонда» определяет общие правила учета документов, составляющих фонд библиотек, независимо от статуса библиотеки, структуры ее фонда, организационно-технологических особенностей. Главный принцип, определяющий концепцию «Инструкции об учете библиотечного фонда», заключается в отказе от жесткой регламентации учета, допустимости различных вариантов выбора его правил и способов, установлении единых методических основ учета документов, распространении их на все библиотеки без исключения [54, c. 40].

Другой не менее значимый документ, используемый в работе библиотек, - «Инструкция по бюджетному учёту» (утв. Министерством финансов Российской Федерации 30 декабря 2008 г., № 148н). Она устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учёта в государственных организациях, государственных внебюджетных фондах, органах местного самоуправления, бюджетных учреждениях. В «Инструкции по бюджетному учёту» определяются единые правила бухгалтерского учёта для всех бюджетных учреждений, а значит, и библиотек. Учёт основных средств ведётся в соответствии с классификацией, установленной Общероссийским классификатором основных фондов (1994 г.).

Что является новым в этом документе? Во-первых, порядок учёта периодических изданий. Они выведены из балансового счёта и включены в забалансовый счёт. Наименование счёта - «Периодические издания для пользования», номер счета 23. Данный счёт предназначен для учёта периодических изданий (газет, журналов и т. п.), приобретаемых учреждением для комплектования библиотечного фонда. Исходя из «Инструкции по бюджетному учёту» , расходы на все периодические издания (журналы, газеты) производятся по статье 226 «Прочие работы, услуги», т.е. при поступлении периодических изданий стоимость их, пропорциональная стоимости подписки, списывается на расходы [25, c. 83].

Во вторых, одним из наиболее существенных изменений, вносимых Инструкцией № 148н, является начисление амортизации на библиотечный фонд. Согласно данному пункту на объекты библиотечного фонда:

· стоимостью до 20 000 руб. включительно амортизация начисляется в размере 100% балансовой стоимости при выдаче объекта в эксплуатацию;

· стоимостью свыше 20 000 руб. амортизация начисляется в соответствии с рассчитанными нормами.

Норма амортизации исчисляется исходя из срока полезного использования объектов библиотечного фонда. Срок полезного использования определяется (п. 15 Инструкции № 148н), в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1 библиотечный фонд относится к седьмой амортизационной группе со сроком полезного использования свыше 15 до 20 лет включительно, кроме картографических изданий. Амортизация на библиотечный фонд начисляется линейным способом ежемесячно в размере 1/12 годовой суммы, начиная с первого числа месяца, следующего за месяцем принятия его к бюджетному учету, и производится до полного погашения стоимости амортизируемого объекта либо его списания (п. 39, 40 Инструкции № 148н) [54, c. 40]. В соответствии со ст. 374 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) объектом обложения налогом на имущество признается движимое и недвижимое имущество (в том числе имущество, переданное во временное владение, в пользование, распоряжение, доверительное управление, внесенное в совместную деятельность или полученное по концессионному соглашению), учитываемое на балансе в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета. Относительно бюджетных учреждений этот порядок с 1 января 2009 года устанавливается Инструкцией № 148н. Согласно данной инструкции библиотечный фонд относится к объектам основных средств, следовательно, на них необходимо начислять налог на имущество. При определении налоговой базы по налогу на имущество библиотечный фонд учитывается по его остаточной стоимости, сформированной в соответствии с Инструкцией № 148н (п. 1 ст. 375 НК РФ). Остаточной стоимостью признается разница между балансовой стоимостью объекта и суммой начисленной на него амортизации. До 2009 года в соответствии с п. 43 Инструкции № 25н, действовавшей на данный период времени, ни амортизация, ни износ на библиотечный фонд не начислялись. Следовательно, остаточная стоимость этих предметов была равна их балансовой стоимости. Другими словами, налогом на имущество облагалась вся стоимость библиотечного фонда, числящаяся на балансе учреждения. При этом суммы налога, исчисленного с балансовой стоимости библиотечного фонда, в некоторых бюджетных учреждениях (библиотеки, выставочные залы, образовательные учреждения) составляли значительные величины, так как данные объекты являлись значительной частью имущества таких организаций. Стоит отметить, что изменениями, внесенными в порядок начисления амортизации, законодатель устранил действующую ранее несправедливость в отношении объектов библиотечного фонда. Теперь при исчислении налоговой базы по налогу на имущество необходимо учитывать балансовую стоимость библиотечного фонда за вычетом амортизации. Следовательно, величина суммы налога на имущество, подлежащего уплате в бюджет, уменьшается [23].

Следует отметить проблему исключения документов из фондов библиотек по причине устаревания документов по содержанию. Какие же документы следует относить к категории «устаревшие по содержанию»? Прежде всего нужно определиться с теми видами и типами документов и специализированными фондами, которые законодательно запрещается исключать из библиотек, независимо от их правового статуса, вида, типа, ведомственной принадлежности. Это касается документов, имеющих статус книжных памятников, и документов, входящих в Национальный библиотечный фонд. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле»» (2009 г., № 119-ФЗ), «Национальный библиотечный фонд - часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации» (ст. 1). «Национальный библиотечный фонд состоит из документов, комплектуемых на основе системы обязательного экземпляра документов, и книжных памятников» (ст. 16). Национальный библиотечный фонд находится под охраной государства. Следовательно, если библиотека является получателем обязательного экземпляра документов, входящих в состав Национального библиотечного фонда и (или) владеет книжными памятниками, то самостоятельно исключать эти документы ни по каким причинам она не имеет права. Исключению из библиотечных фондов подлежат устаревшие издания и другие документы по всем отраслям знания, утратившие со временем актуальность, научную, техническую, практическую, иную ценность. Возникает вопрос: правомерно ли художественную, историческую, философскую литературу относить к категории морально устаревшей? По всей вероятности, нет. По мнению зарубежных специалистов, информация вообще редко устаревает, она способна «выйти из моды» на какой-то период, но интерес к ней может возобновиться через несколько лет или десятилетий. Библиотека вправе самостоятельно устанавливать сроки полезного использования документов в соответствии со статусом и организационно-правовой формой, техническими условиями, рекомендациями методических центров, с учётом ограничений со стороны организаций-изготовителей, договорных условий и других факторов, не противоречащих действующему законодательству [25, c. 93].

3.5 Правовая база, регулирующая сохранность библиотечного фонда

Библиотеки приобретают, сохраняют и предоставляют в общественное пользование документы разных типов. Обеспечение сохранности документного фонда - одна из основных функций, без надлежащего выполнения которой библиотеки со временем не только не смогут в полной мере удовлетворять запросы читателей, но и реально столкнутся с угрозой частичной или полной их утраты. Под сохранностью документа понимают его состояние, которое характеризуется степенью удержания эксплуатационных свойств (прочности, эластичности, износостойкости составляющих документ материалов). Это - показатель пригодности документа для использования и постоянного хранения. Чаще всего термин «сохранность» употребляется для обозначения специальных мер по обеспечению необходимого уровня безопасности, а именно: поддержание стабильного режима хранения, нормативное размещение фондов, соблюдение правил использования документов и предупреждение чрезвычайных ситуаций. Однако, как уже отмечалось выше, обеспечение сохранности документов - комплексная проблема, реализующаяся на разных структурных уровнях: от государственного до локального. Она предусматривает решение многих и разнообразных вопросов: правовых, финансовых, научно-методических, материально-технических, кадровых, организационно-управленческих. На государственном уровне нормативно-правовое обеспечение осуществляется через подготовку и утверждение РБА, федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых документов, таких как Основы законодательства о культуре (1992г.), Федеральные законы «О библиотечном деле» (1994г.), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995г.), «Об обязательном экземпляре документов» (1996г.), Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу, Модельный стандарт публичной библиотеки, и др.

Создание Программы сохранения библиотечных фондов было предусмотрено принятыми на Генеральной конференции ЮНЕСКО (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) в 1986г. «Директивами международных действий по сохранению библиотечных материалов» Такие программы созданы и успешно реализуются в большинстве крупных государств мира. Проекты обеспечения сохранности библиотечных фондов, осуществляемые IFLA - Международной федерацией библиотечных ассоциаций, предполагают разработку международной стратегии сохранения библиотечных фондов в рамках центральной программы «Preservation andConservation» (РАС), главными принципами которой являются:

сохранность фондов как основное условие выживания национальной и мировой культуры и науки;

сохранение фондов только в кооперации на государственном и международном уровнях;

ответственность каждой страны за сохранение собственных документных фондов как национальной части общемирового духовного наследия [65].

Новые законодательные нормы заложили правовую основу для дифференцированного подхода к сохранению библиотечного фонда, направленного на максимально рациональное и эффективное использование финансовых средств. Впервые на законодательном уровне определены понятия «библиотечный фонд», «национальный библиотечный фонд», «книжные памятники», имеющие разные категории ценности. С 2011 г. в бюджетах государственных библиотек предусматривается дифференциация библиотечного фонда на «особо ценное движимое имущество» и «иное движимое имущество». Исходя из данных представлений, лучшими специалистами в области библиотечного дела был разработан проект сохранения библиотечных фондов на 2011-2020 гг. (Национальная программа сохранения библиотечных фондов), который предусматривает концепцию, основанную на выделении разных категорий фондов и документов, на применении к ним различных способов сохранения: от самых примитивных и дешевых до самых дорогих [29]. Проект включает в себя следующие основные направления:

I. Консервация библиотечных фондов.

II. Создание страхового фонда документов библиотек и сохранение информации.

III. Книжные памятники Российской Федерации;

IV. Безопасность библиотечных фондов;

V. Сохранение библиотечных фондов в процессе использования;

VI. Учет библиотечных фондов;

VII. Кадровое обеспечение процессов сохранения фондов [65].

Каждая из подпрограмм содержит механизм ее реализации в нормативно-правовом, организационно-управленческом, научно-методическом, кадровом, финансовом и материально-техническом аспектах. «Национальную программу сохранения библиотечных фондов» можно оценивать как национальную стратегию в области сохранения документных фондов [27, c. 222]. Общую координацию программы осуществляют Министерство культуры Российской Федерации и Российская библиотечная ассоциация. Межведомственное взаимодействие обеспечивает Межведомственный экспертный совет по проблемам сохранения библиотечных фондов при Министерстве культуры Российской Федерации [28].