Материал: Правовые основы управления библиотечным фондом

2)      Приказом Минэкономразвития России от 07.06.2011 № 273 утверждена и с 8 июня 2011 г. вступила в силу новая «Номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». Для целей комплектования новая номенклатура практически не внесла никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноимённых товаров.

3)      С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право закупок без конкурсных процедур на сумму до 400 тыс. рублей одноимённых товаров по каждому коду Номенклатуры один раз в квартал (Федеральный закон от 07.12.2011 № 418-ФЗ). Эта долгожданная поправка в закон имела принципиально важное значение для библиотек, поскольку фактически выводила из-под его действия комплектование подавляющего большинства российских библиотек.

4)      Приказами Минэкономразвития России от 27.12.2011 №761 и Федерального казначейства от № 20н установлена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте планы-графики госзакупок до 1 апреля текущего года или не позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете. В случае внесения изменений в планы-графики они размещаются на официальном сайте не позднее трёх рабочих дней с дня принятия такого решения. План-график содержит перечень товаров, работ и услуг на один календарный год по всем видам закупок, включая закупки у единственного поставщика (п. 19 ст. 55). Закупки до 100 и до 400 тыс. в планы-графики не включаются.

5)      Принят Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующий закупки госкорпораций, госкомпаний, естественных монополий и автономных учреждений. Закон вступил в силу с 1 января 2012 г., однако для различных организаций установлены разные сроки начала его действия (так, для автономных учреждений муниципальных образований - с 1 января 2014 г.). В соответствии с 223-ФЗ каждое автономное учреждение имеет право:

·        создавать собственное «Положение о закупке» (утверждается наблюдательным советом), регламентирующее закупочную деятельность, включая порядок подготовки и проведения процедур и способов закупки, условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров. «Положение» после его утверждения в течение 15 дней (но не позднее 1 июля 2012 г.) должно быть размещено на сайте автономного учреждения и на сайте www.zakupki.gov.ru;

·        устанавливать способы закупки, указанные в Федеральном законе № 94-ФЗ и в проекте закона о Федеральной контрактной системе: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы осуществления закупок, у единственного поставщика;

·        не размещать на официальном сайте сведения о закупке (п. 15 ст. 4), если она не превышает 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. (если выручка заказчика за год более 5 млрд руб.) [39, c. 65].

Таким образом, в соответствии с действующим ФЗ-94 в настоящее время библиотеки имеют право на закупки:

·              - электронным аукционом (границы не установлены);

·              - запросом котировок до 500 тыс. руб. одноименных товаров один раз в квартал;

·              - у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам;

·              - по счетам до 100 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал (в пределах лимита взаиморасчетов наличными средствами, установленного Центробанком);

·              - по счетам до 400 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал [40].

С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право приобретать без конкурсных процедур по счетам на сумму до 400 тыс. рублей в квартал одноимённые товары в соответствии с кодами действующей «Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков», утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. N 273. Соответственно, по каждому коду в год это составляет 1 млн 600 тыс. рублей. Для целей комплектования новая номенклатура практически не вносит никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноимённых товаров (Табл. 2). Поскольку использование Номенклатуры в практике комплектования постоянно вызывает вполне обоснованные затруднения, то по этому поводу есть небольшой комментарий. Итак, для целей текущего комплектования и приобретения бибтехники применяются следующие группы Номенклатуры (Табл. 3). По группе 167 «Учебные пособия», несмотря на то что в ОКДП есть код 3695250 «Пособия учебные школьные печатные», можно приобретать только учебные картины и таблицы. Соответственно, код 369420 «Пособия печатные для высших и средних специальных учебных заведений» предполагает возможность приобретения только плакатов, программ и методик. По группе 117 «Услуги библиотек, архивов, музеев и других аналогичных и культурно-просветительских организаций» приобретение их издательской продукции не предусмотрено [43, c. 57]. По действующей редакции закона ФЗ-94 библиотека может, например, купить один раз в квартал без конкурсных процедур по счетам до 400 тыс. рублей и в год до 1 млн 600 тыс. рублей книги, периодику (группа 41), электронные издания на CD, DVD (группа 43), приобрести онлайн доступ к электронным ресурсам (группа 219) и т.д. Внесённые изменения, несомненно, ослабят удушающий гнёт 94-ФЗ и позволят несколько выправить ситуацию с текущим комплектованием библиотек, прежде всего, имеющих небольшие бюджеты на комплектование. Таких библиотек в России - подавляющее большинство. Кроме того, малый и средний бизнес в сфере книгоиздания и книгораспространения также вздохнёт свободнее и сможет более уверенно принимать участие в пополнении фондов библиотек страны [44, c. 67]. К сожалению, реальная практика применения закона демонстрирует трактовку указанных норм властями и чиновниками в регионах по принципу «как хочу, так и ворочу» в следующих вариантах:

·              не разрешают библиотекам закупки до 400 тыс. руб. в квартал;

·              разрешают закупку до 400 тыс. руб., но при этом не разрешают закупку у единственного поставщика;

·              неправомерно «соединяют» в один разные по Закону способы закупок, прежде всего «у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам» и закупки до 100 и до 400 тыс. руб. один раз в квартал;

·              не разрешают закупки товаров по нескольким кодам «Номенклатуры»;

·              разрешают закупку до 400 тыс. руб., но требуют комплект документов как для электронного аукциона;

Поэтому, из-за многих претензий, к началу 2011 г. Правительство РФ в открытую заговорило о несостоятельности 94-ФЗ и необходимости реформирования всей системы госзакупок, а к середине 2011 г. стало ясно, что Правительство поддерживает идею Федеральной контрактной системы (ФКС). В результате 7 мая 2012 г. законопроект «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) внесен Правительством в Государственную думу Российской Федерации (ГД РФ). 20 июня 2012 г. законопроект принят в первом чтении. Возможно, законопроект будет рассмотрен и принят во втором чтении на зимней, декабрьской сессии ГД РФ. Срок вступления Закона в силу, как отмечается в проекте, - по истечении одного года после дня его официального опубликования.

При этом достаточно неожиданно, вместо принятия до 1 июля 2012 г. Закона о ФКС, появилась очередная версия 94-ФЗ. Это уже 31-я редакция 94-ФЗ, что прекрасно иллюстрирует всю его несостоятельность. 23 июля 2012 г. в «Российской газете» опубликован Федеральный закон № 122-ФЗ от 20 июля 2012 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”». Принятой редакцией Закона исключен такой вид обеспечения исполнения контракта, как договор поручительства. Новая версия ФЗ-94 вступила в силу с 23 июля 2012 г. Данная форма обеспечения контракта на практике себя не оправдала, ей активно пользовались недобросовестные поставщики. Однако нововведение резко осложнит финансовую ситуацию добросовестных поставщиков товаров, работ, услуг и нанесет ощутимый удар по малому и среднему бизнесу, о поддержке и развитии которого так любят распространяться чиновники всех уровней. Большинство поставщиков не имеют возможностей постоянно и надолго изымать из оборота значительные денежные средства в качестве обеспечения процедур на этапах проведения торгов и выполнения госконтрактов.

Если же вернуться к законопроекту «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», то наибольшие возражения вызывают формулировки ст. 85 «Осуществление закупок из единственного источника», которые значительно ухудшают возможности комплектования библиотек, даже по сравнению с Федеральным законом №94-ФЗ, в котором это, соответственно, ст. 55. В ч. 1 п. 5 ст. 85 Законопроекта о ФКС указывается: «Осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую двухсот тысяч рублей; при этом совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком. Указанные ограничения в части установления пороговых значений для определения объема средств не распространяются на закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые заказчиками сельских поселений».В ч. 1 п. 6 также указано: «Осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд библиотек на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей; при этом совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком».

Предлагаемая редакция законопроекта значительно ограничивает возможности закупок библиотек до 200 и до 400 тыс. руб. (в 94-ФЗ это соответственно 100 и 400 тыс. руб.). В предлагаемой редакции снято понятие одноименности, т.е. возможность использования закупки по разным кодам «Номенклатуры одноименных товаров, работ и услуг», снят срок - один раз в квартал и введено существенное ограничение: «Совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика». В результате «выстраданные» и наконец полученные библиотеками и другими учреждениями культуры 8 декабря 2011 г. возможности в рамках ФЗ-94 для относительно нормального комплектования и развития, фактически аннулированы [40].

3.2 Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как законодательная база для комплектования муниципальных библиотек

Значительно затруднил организацию библиотечного обслуживания на местах и осложнил технологию комплектования библиотечных фондов Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вследствие разграничения бюджетных полномочий чрезвычайно осложнились и практически остановились книгообменные операции, предполагающие безвозмездную передачу библиотечных фондов из библиотек другого уровня в библиотеки муниципального уровня или другой ведомственной подчиненности [38]. В соответствии с этим законом финансирование услуг культуры осуществляется непосредственно из бюджетов муниципальных образований соответствующего уровня. Главное нововведение этого закона - это установление двух типов муниципальных образований:

сельских или городских поселений,

муниципальных районов и городских округов [33].

Между ними и происходит разграничение расходных полномочий. Закон по-новому разграничил полномочия в сфере библиотечного обслуживания, закрепив за городским округом, городскими и сельскими поселениями полномочие по организации библиотечного обслуживания населения, комплектование книжных фондов библиотек поселения, а за муниципальным районом - полномочие по организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их книжных фондов. Тем самым распределена ответственность органов местного самоуправления за состояние общедоступных публичных библиотек в российских городах и селах, обеспечение современного уровня деятельности библиотек как культурных, общеобразовательных и информационных центров на местах [13].

Разделение бюджетов, по идее законодателей, поможет снизить уровень коррупции, так как в небольших по численности населения муниципальных поселениях и районах легче повысить контроль за расходованием бюджетных средств. К сожалению, все эти благие замыслы терпят крах, сталкиваясь с реальным положением дел в муниципальных образованиях. Во-первых, в их бюджетах нет средств на покрытие расходов на предписанный круг полномочий. Во-вторых, возведенные «китайские стены» между административными делениями разного уровня (поселение, район, городской округ, субъект РФ) буквально обрубают жизненно важные информационные и хозяйственные связи в целостных общественных организмах, которые складывались десятилетиями, если не столетиями, и которые не замыкаются муниципальными границами. В числе таких организмов централизованные библиотечные системы и другие виды межмуниципальных библиотечных объединений. Основная доля их ресурсов (всех видов - от информационных до кадровых) и выполняемых функций централизована на уровне района, а периферийные подразделения размещены в поселениях по всей его территории. И эти подразделения - поселенческие библиотеки - ведут обслуживание населения, потребляя централизованные ресурсы муниципального района: единый библиотечный фонд, единый каталог, единую справочно-библиографическую службу, единую систему повышения квалификации, методической помощи и подбора кадров. Без опоры на них в поселениях можно лишь создать видимость библиотечного обслуживания [10, c. 177]. В виду выше перечисленного сложная ситуация складывается с внутригосударственным книгообменом, который практикуется в России с начала образования библиотечных фондов. Порядок перераспределения документов значительно усложнился с принятием Федерального закона № 131, который требует согласования передачи каждого издания с органами Росимущества, территориальными органами управления имуществом и учредителями библиотек, так как фонды отнесены к имуществу. Процедура передачи стала занимать 4-8 месяцев. В связи со сложностями перераспределения изданий библиотеки все чаще отказываются от ведения книгообмена, предпочитая списывать издания в макулатуру. Если не изменить правила перераспределения литературы между библиотеками, эта практика может стать повсеместной. В итоге библиотечная система страны потеряет канал безвозмездного комплектования фондов объемом примерно 1 млн изданий в год [14].