Оценить роль договоров в реализации федеративных отношений весьма не просто. Они нередко способствовали решению конкретных практических вопросов жизни субъектов РФ, заметно снижали конфликтность отношений, но зато усилили «ассиметрию субъектов РФ и в целом центробежные процессы в стране».Развитие российской государственности потребовало поиска рациональных путей реализации положений Конституции РФ, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции РФ принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий - центральный вопрос федеративных отношений.Президент РФ в своих Посланиях Федеральному Собранию отмечал важность разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь еще немало проблем, что «связано, прежде всего, с вертикальной разбалансированностью исполнительной власти, когда между ее уровнями нет четкого разграничения полномочий, а, следовательно, и ответственности перед населением за их осуществление».Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органом исполнительной власти субъектов РФ.Часть 2 ст. 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина доя решения этого вопроса соответствующим судом.По мнению А.В. Безрукова, «дело в том, что ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Однако согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно правовой акт субъекта РФ».
Нельзя согласиться с мнением А.В. Безрукова о том, что «Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указных пределах, тогда как ч.2 ст. 85 значительно расширяет его прерогативу».В этом вопросе данное право Президента РФ закрепляется в ст. 29 Федерального закона от №131-фз от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации». Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80), из принципов единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и единства системы исполнительной власти (ч.2 ст. 77).Взаимодействие в сфере исполнительной власти осуществляется не только Президентом РФ и Главами регионов, но и между главами других органов государственной власти субъектов РФ. Здесь речь идет о месте и роли института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.Во время проведения реформ меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность.Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ № 849 от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом.Проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения административно территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Но вызывает сомнение то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует ст. 77, 78 Конституции РФ. Это признал сам глава государства в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочнения федерализма.Конституция Российской Федерации указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий - конституционный, договорный и законодательный. Основной закон России определяет предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции России не используется термин «исключительное» ведение Федерации, но содержание вопросов ст. 71 Конституции, раскрывающие содержание суверенитета Российской Федерации, позволяет их оценивать именно в этом качестве. «Исключительность» предметов ведения Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции российской Федерации, выражается, прежде всего, в том, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять по предметам ведения Российской Федерации лишь в исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов.Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.Сами предметы ведения в Конституции РФ сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти.В результате все смешалось: федеральная государственная собственность и гражданское законодательство, природопользование и земельное, водное, лесное законодательство и т.д. Если для предметов ведения Российской Федерации это «переплетение» терпимо, то для совместных предметов ведения такая структура неприемлема.
В условиях федеративного государства на одной и той же территории действуют две государственные власти: федеральная власть и власть субъектов федерации. Это во многом определяет статус субъектов федерации и характер их взаимоотношений между федерацией и ее субъектами.Как показывает мировой опыт, не существует единого подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. В различных странах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковым способом. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки. Каждая федерация неповторима и обладает только ей присущими характерными чертами.Несмотря на это, представляется возможным, выделить несколько вариантов размежевания предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.Первый вариант характеризуется установлением в конституции исключительной компетенции федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению ее субъектов. При данном варианте только федерация и ее органы обладают полномочиями регулировать соответствующие области и вопросы общественной жизни. Однако это не лишает возможности в отдельных случаях федерации делегировать те или иные права ее субъектам. К странам с такой системой относятся США, Австралия, Швейцария и др.Из преимуществ данного способа можно выделить простоту, четкость и ясность. Однако отсутствие конкретного определения полномочий субъектов федерации создает угрозу для их гарантированности от излишнего вмешательства федерации, особенно если ее предметы ведения и полномочия определены не достаточно четко. Примером может послужить Конституция СССР, где вместе с конкретным перечнем предметов ведения и полномочий Союза содержалась оговорка, что ему принадлежат и другие полномочия. Результатом закрепления данного положения была возможность союзных органов принимать решения практически по любому вопросу, что нарушало принципы подлинного федерализма.
Второй способ характеризуется закреплением исключительных предметов ведения и полномочий за федерацией, за ее субъектами и наличием совместной компетенции. К странам с такой системой относятся Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ.Данный способ разграничения предметов ведения и полномочий представляется наиболее сложным, так как при наличии высокого уровня правовой культуры и экономического развития в определенном государстве представляется возможным закрепить действующий перечень вопросов для каждой из сторон, как, например, в ФРГ и Австрии. Но чисто формальное закрепление большого объема компетенционных позиций за одним из субъектов правоотношений, как следствие, приводит к неразберихе в законодательстве и несоразмерному усилению власти федерации. В дополнение хочется отметить, что в рамках конкурирующей компетенции акты федеральных органов всегда имеют приоритет над актами, издаваемыми органами субъектов федерации.Третья модель разграничения предметов ведения и полномочий, при которой закрепляются исключительные предметы ведения и полномочия федерации, - совместные предметы ведения и полномочия федерации и ее субъектов, а по всем остальным вопросам субъекты наделены всей полнотой государственной власти. К странам, использующим данную модель, относятся Нигерия, Пакистан, Российская Федерация и др. В связи с тем, что данный подход четко определяет исключительную компетенцию федерации и преобладание актов ее органов над актами органов субъектов, это служит укреплению единства самой федерации в целом, а отсутствие конкретного перечня для субъектов федерации предполагает достаточно обширную сферу для их деятельности. Но сложность заключается в том, что зачастую сложно разграничить сферу совместного ведения и исключительного ведения субъектов. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними может изменяться то в одну, то в другую сторону.Рассмотренные модели разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных государствах позволяют говорить о том, что не существует единого подхода к данному вопросу, более того, каждое федеративное государство является уникальным, с присущими только ему особенностями.