Общее стремление к построению единой системы российского законодательства обусловливает участие региональных парламентов в федеральном законотворческом процессе. Такое участие осуществляется в форме согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов с законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также в форме законотворческой инициативы законодательных (представительных) органов субъектов РФ, в том числе в возможности внесения совместных (консолидированных) законотворческих инициатив парламентами нескольких регионов. При этом анализ законотворческой деятельности в России показал, что степень реализации субъектами РФ предоставленных им прав на участие в федеральном законотворческом процессе различна. Так, большинство региональных парламентов и высших исполнительных органов государственной власти соответствующего региона активно работают над проектами федеральных законов, поступающих из Государственной Думы, и представляют в нижнюю палату парламента РФ ответы, содержащие предложения, замечания и поправки по рассмотренным законопроектам. При отклонении законопроекта законодательными и высшими исполнительными органами более чем одной трети субъектов РФ для его дальнейшего рассмотрения создается согласительная комиссия, а мнение законодательного и высшего исполнительного органов субъекта РФ должно быть единым: в противном случае считается, что оно вообще не выражено.В свою очередь, право законотворческой инициативы регионы России реализуют не в полной мере. Это может быть объяснено отсутствием четкой регламентации порядка осуществления субъектами РФ права законотворческой инициативы на федеральном уровне, попытками с их стороны урегулировать вопросы ведения России, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, низким качеством подготовки вносимых законопроектов, а также прямым игнорированием со стороны субъектов России этого права. Однако данная практика имеет устойчивую тенденцию к изменению в сторону возрастания активности субъектов РФ в совершенствовании федерального законодательства. Кроме того, на региональном уровне в настоящее время весьма распространена практика опережающего законотворчества субъектов России по предметам совместного ведения. Такая практика имеет правовую основу в виде статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , устанавливающей, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ в течение трех месяцев подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом, а при несогласии законодательного органа субъекта РФ с данным федеральным законом указанный орган вправе обратиться по вопросу о конституционности закона в Конституционный Суд РФ. Однако до вступления в силу решения Суда принятие законов и иных нормативно-правовых актов субъекта РФ по данному вопросу не допускается.
Практика опережающего законотворчества имеет широкое распространение и может быть оправдана особой значимостью для субъектов РФ тех социально-экономических вопросов, в отношении которых у федерального законодателя отсутствует четкая правовая позиция, концепция их регламентации, неполноценностью участия субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения, несовершенством самих федеральных законов и большим количеством содержащихся в них юридических ошибок, медлительностью федерального законодателя и пр. Вместе с тем в федеративном государстве, по нашему мнению, существование такой практики не может быть признано допустимым, целесообразным и законодательно обусловленным. Итак, при создании региональных законов отмечаются как позитивные, так и негативные проявления в законотворческой работе региональных парламентов, но в целом осуществление субъектами РФ собственного законотворчества является ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы Российской Федерации. Вместе с тем для совершенствования регионального законотворчества необходимо устранить выявленные российскими учеными-правоведами пробелы регионального законотворческого процесса, развивать практику участия региональных парламентов в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения, активизировать деятельность по созданию модельных (рекомендательных) законов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Вопросам местного правотворчества посвящены ст. 46—48 Федерального закона № 131-ФЗ. Ранее эти вопросы регулировались преимущественно актами органов местного самоуправления, в отдельных случаях — законами субъектов РФ.Правотворческий процесс — урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов.Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности.Стадии правотворческой деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц — ряд последовательных этапов принятия нормативного правового акта местного самоуправления, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности. Можно выделить следующие этапы правотворческой деятельности.Первый этап. Разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу.Под правотворческой инициативой понимается официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта нормативного правового акта, влекущее обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть и принять либо отклонить его. Как правило, в качестве субъектов права правотворческой инициативы признаются глава муниципального образования; постоянные комиссии (комитеты) представительного органа местного самоуправления; депутаты представительного органа местного самоуправления; органы ТОС соответствующего муниципального образования; граждане, проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом или уставом муниципального образования; иные субъекты, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора). До реализации права правотворческой инициативы необходимо выявление объективной потребности в муниципально-правовом регулировании.
Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта нормативного правового акта местного самоуправления. К таким экспертизам могут быть отнесены правовая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.Второй этап. Обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Процедура обсуждения и принятия муниципального правового акта существенно зависит от того, о каком органе идет речь — индивидуальном (глава муниципального образования) или коллегиальном (представительный орган местного самоуправления). Как правило, эти вопросы регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах соответствующих органов. При этом в зависимости от вида муниципального правового акта, его юридической силы могут быть предусмотрены дополнительные различия (например, для принятия устава муниципального образования требуется квалифицированное большинство).Решения представительных органов местного самоуправления достаточно часто подписываются главой муниципального образования, причем у него может быть право отлагательного вето.Третий этап. Опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Четвертый этап. Контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия. Как правило, в каждом муниципальном правовом акте указывается ответственный исполнитель. Это может быть орган местного самоуправления, должностное лицо, депутатская комиссия и др. Целью контроля является выявление степени эффективности реализации положений муниципального правового акта, причин затруднения его реализации, а также при необходимости обеспечение исполнения положений правового акта в судебном порядке.Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).Мнение Щепачев Виктор Александрович - кандидат юридических наук, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, Председатель правовой секции Союза российских городов, член Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления.Максимальный предел минимальной численности инициативной группы в 3% существенно снижает значимость этой гарантии для населения крупных городов. Ведь даже при численности населения, равной 500 000 человек, из которых приблизительно 80% процентов обладают избирательным правом, максимальный предел минимальной численности может составить 12 000 человек, что делает весьма затруднительным осуществление правотворческой инициативы населением.Получается, что для того чтобы инициировать муниципальный правовой акт, необходимо заручиться поддержкой такого значительного количества человек, каждый из которых должен быть не только ознакомлен с проектом инициируемого муниципального правового акта, но и согласиться с его содержанием. Для этого, во-первых, потребуется большое количество времени, а во-вторых, материальных средств, что делает практически невозможным инициирование гражданами муниципального правового акта в крупных муниципального образованиях. Реально такую процедуру можно осуществить лишь в населенных пунктах с численностью населения до 10 000 человек.