Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлено федеральными законами от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 4 июля 2003 года (№ 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.Разграничение полномочий в отраслевом законодательстве осуществлено федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, а также федеральными законами, принятыми с целью совершенствования разграничения полномочий от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ, от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ, от 18 октября 2007 года №230-ФЗ.Одной из целей разграничения полномочий было установление однозначной юридической и финансовой ответственности органов публичной власти за осуществление своих полномочий и решение проблемы так называемых "нефинансируемых федеральных мандатов".Вместе с тем ряд принятых в процессе разграничения полномочий решений, получивших правовое воплощение в федеральных законах от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ, от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ, от 18 октября 2007 года №230-ФЗ, заслуживает серьезной критики.Следует отметить, что процесс разграничения не завершен и требуется дальнейшее развитие правового обеспечения разграничения полномочий для решения возникших проблем на основе опыта правоприменительной практики.Проблемные аспекты концепции разграничения полномочийКонцепцияразграничения полномочий между уровнями публичной власти задала в целом правильное и продуктивное направление поисков эффективного баланса полномочий, распределения общественных финансов, усиления ответственности и контроля за исполнением полномочий и использованием финансовых средств.Однако некоторые правовые аспекты и принципы теории государственного управления не нашли должного отражения в концепции и правовом обеспечении разграничения полномочий.
Одним из основных посылов концепции является утверждение, что основной массив регулятивных и контрольных полномочий должен быть сосредоточен на федеральном уровне и, следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны стать лишь исполнителями.В результате, во многих федеральных законах по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации регулирование осуществлено таким образом, что регулятивные полномочия полностью исключаются из ведения субъектов Российской Федерации, и при этом ограничивается право субъектов Российской Федерации принимать решения по вопросам совместного ведения, даже в тех сферах, которые по самой природе федеративных отношений и местного самоуправления не могут быть изъяты из ведения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом некоторым таким решениям трудно найти политическое, социальное или экономическое обоснование. Такой подход привел к излишней централизации государственного управления и источников доходов бюджетов, а некоторые решения оказались неэффективными и были пересмотрены. В результате, в силу поспешности принятия федеральных законов, внесших изменения в отраслевые законодательные акты в части разграничения полномочий, и недостаточной проработанности правового регулирования ряда решений, отсутствия управленческого, организационного и методического сопровождения внесенные изменения пришлось отменить либо пересмотреть (ФЗ-№199 от 31 12.2005), что в некоторых случаях также было сделано не лучшим образом).Например, Федеральным законом №122-ФЗ в августе 2004 года органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации были лишены права учреждать высшие учебные заведения. В декабре 2005 года это право в отношении органов местного самоуправления восстановлено Федеральным законом №199-ФЗ, а в отношении субъектов Российской Федерации нет. Вместе с тем осталось неясными конституционно-правовые основания для лишения субъектов Российской Федерации права учреждать высшие учебные заведения.Для обеспечения большей эффективности полномочий органов местного самоуправления по охране окружающей среды к компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Федеральным законом №131-ФЗ были отнесены также полномочия по экологическому контролю. С целью обеспечения эффективности организации экологического контроля органами местного самоуправления 29 декабря 2004 года в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" были внесены изменения, уточняющие порядок осуществления экологического контроля органами местного самоуправления и определяющие права и обязанности муниципальных инспекторов по охране окружающей среды. Однако 31 декабря 2005 года полномочия органов местного самоуправления по экологическому контролю (в том числе и право создавать муниципальные инспекции по охране окружающей среды) были упразднены (федеральным законом от 31.12.2005 №199-ФЗ, внесенном Правительством Российской Федерации), а полномочия по охране окружающей среды - нет. Какова будет эффективность охраны окружающей среды без права контроля за деятельностью организаций, ее загрязняющих, очевидна.
Такая же участь постигла и полномочия органов местного самоуправления по установлению опеки и попечительства, которые Федеральным законом от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ с 1 января 2008 года передаются в ведение субъектов Российской Федерации. При этом целесообразность этого решения широко не обсуждалась. Вместе с тем, очевидно, что опека и попечительство может эффективно осуществляться лишь на местном уровне.Такая непоследовательность демонстрирует отсутствие единой, последовательной и обоснованной политики федерального центра в отношении разграничения полномочий.В концепции также не определены с необходимой точностью принципы разграничения полномочий и принципы правового регулирования разграничения полномочий.За основу разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения и разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления принят принцип разделения полномочий на собственные и делегированные.При этом делегированными полномочиями в отношении субъектов Российской Федерации и государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, признаются те полномочия, которые не определены как "собственные" в Федеральных законах №131-ФЗ и №184-ФЗ.В концепции не учитывается, что наиболее эффективной формой делегирования полномочий является их передача в собственное ведение, а делегирование (или конституционное определение делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления - наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями) может использоваться только в ограниченном числе случаев, так как связано с дополнительными экономическими и управленческими издержками на реализацию процедуры финансирования из бюджета вышестоящего уровня и контроля за качеством исполнения полномочий.Также следует отдавать отчет в том, что увеличение количества полномочий, содержанием которых является оказание населению обязательных общественных услуг или выполнения иных обязательств государства, финансирующихся за счет целевых субвенций из федерального бюджета, на самом деле не ведет к "экономии" бюджетных средств, но влечет повышение административных издержек, бюрократизацию исполнения самих полномочий, и в конечном итоге - к снижению качества услуг.
Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установлены две "новые" формы разграничения полномочий - участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в исполнении полномочий Российской Федерации и участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансировании исполнения полномочий Российской Федерации.Такой подход неэффективен как с политической точки зрения, поскольку размывает ответственность органов публичной власти, так и с точки зрения принципов управления и правового регулирования.Если право участия в исполнении каких-то полномочий, должно определяться федеральным законом для всех субъектов Федерации или органов местного самоуправления муниципальных образований определенной категории, то более эффективно передавать исполнение полномочий в этой части в их собственное ведение, если право участия в исполнении каких-то полномочий, должно определяться не для всех - то более эффективно передавать их исполнение органам государственной власти субъектов Российской Федерации по соглашениям в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации или наделить этими государственными полномочиями органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.Установление права финансировать органами публичной власти более низкого уровня исполнение полномочий органов публичной власти более высокого уровня является следствием того, что в концепции разграничения полномочий не учитывался принцип субсидиарной ответственности органов управления за решения и действия органов управления более низкого уровня. Этот общий принцип управления в отношении государственного управления и расходования общественных финансов означает, что органы публичной власти более высокого уровня несут субсидиарную ответственность перед населением, за исполнение обязательств органов публичной власти более низкого уровня, а не наоборот. Если финансирование на исполнение полномочий недостаточно для их качественного исполнения, то должен решаться вопрос об увеличении финансовых средств, а не о том, чтобы органы публичной власти более низкого уровня взяли на себя эту функцию.Эффективность принципов финансового обеспечения полномочий
Одной из целей разграничения полномочий было достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней.С этой целью в федеральных законодательных актах, разграничивающих полномочия, по каждому полномочию должен определяться уровень бюджетной системы, на который возлагаются расходные обязательства по исполнению данного полномочия. Однако этот принцип не во всех федеральных законодательных актах последовательно и однозначно выдерживается.Собственные полномочия по собственным предметам ведения субъектов Федерации и муниципальных образований должны финансироваться за счет собственных доходов и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов в основном исходя из обеспечения примерного равенства в расчете на душу населения, распределяемых по методикам Минфина.Однако подушевое выравнивание не позволяет обеспечить исполнение собственных полномочий, так как стоимость общественных услуг населению в различных регионах и даже на территориях одного и того же региона сильно отличаются вследствие больших различий уровня социально-экономического развития территорий, а также вследствие значительных различий природных условий.Делегированные полномочия (согласно концепции) должны финансироваться за счет целевых субвенций из бюджета вышестоящего уровня.При этом правовое регулирование финансового обеспечения делегированных полномочий осуществлено неэффективно.При расчетах финансовой обеспеченности бюджетов всех уровней бюджетной системы в соответствии с разграничением полномочий не учитываются потребности регионов и муниципальных образований в капитальных вложениях для социально-экономического развития. Объективные критерии или научно обоснованные подходы для расчета объема финансовых средств, необходимых для исполнения полномочий органами местного самоуправления муниципальных образований различных категорий, ни Минфином, ни Минэкономразвития не разработано.Все это привело к еще большей централизации общественных финансов и значительным административным издержкам на управление сверхцентрализованными бюджетными финансовыми ресурсами, чем это наблюдалось до реализации разграничения полномочий.В этой связи, по крайней мере, на ближайший период времени не просматривается перспектив улучшения финансирования органами местного самоуправления решения таких наболевших проблем как капитальный ремонт сетей и систем ЖКХ, переселения граждан из аварийного и ветхого муниципального жилищного фонда, капитального ремонта дорог местного значения, зданий и сооружений муниципальных учреждений образования и здравоохранения.