Нестабильность и частые изменения налоговых доходных источников местных бюджетов привели к тому, что органы местного самоуправления оказались лишены прямых поступлений в местные бюджеты от экономических налогов (налог на прибыль и оборотные налоги). В результате, исчезла прямая связь между ростом налоговых доходов местных бюджетов и развитием производства и потребления в муниципальных образованиях, что снизило стимулы органов местного самоуправления для поддержки и развития благоприятной экономической среды.Проблемы правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправленияПравовое регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется путем определения компетенции и полномочий органов местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отраслевых федеральных законах, в законах субъектов Российской Федерации, а также наделением законами органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.В статьях 14-16 Федерального закона №131-ФЗ определены вопросы местного значения, которые отнесены к ведению (компетенции) органов местного самоуправления. Формулировки данных вопросов составлены таким образом, что правоприменители часто задаются вопросом: решение каких вопросов из данных перечней является обязанностью органов местного самоуправления, а какие вопросы органы местного самоуправления вправе решать самостоятельно? Федеральными законами от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ данные статьи дополнены рядом вопросов местного значения. Некоторые из данных дополнений вполне обоснованы и внесены в связи с тем, что были упущены в первоначальной редакции Федерального закона.Однако ряд вопросов местного значения, которыми дополнены статьи 14-16 Федерального закона №131-ФЗ, фактически, не вносят реального правового регулирования, так как органы местного самоуправления решают их в рамках иных полномочий, установленных федеральными законами.Например, в перечни вопросов местного значения муниципальных образований включены вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития малого предпринимательства (подпункт "д" пункта 1, подпункт "г" пункта 2 и подпункт "д" пункта 3 статьи 30 законопроекта):
Сами эти определения крайне расплывчаты, непонятно чем эти полномочия отличаются от полномочий субъектов Российской Федерации по поддержке сельскохозяйственного производства. Точно так же можно отнести к полномочиям органов местного самоуправления создание условий для развития любой другой отрасли производства - машиностроения, станкостроения, добычи угля и т.п.Но полномочия органов местного самоуправления для принятия мер по социально-экономическому развитию, для создания условий, благоприятных для развития той или иной отрасли уже есть в законодательстве, это право устанавливать отсрочки налоговых платежей, право предоставлять инвестиционные налоговые кредиты, осуществлять развитие инфраструктур для малого предпринимательства и т.п. Условия для развития предпринимательства создаются одними и теми же методами в любой сфере экономики и на любой территории.На вопрос, зачем это нужно, инициировавшие эту поправку руководители исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных районов отвечали, что у них были районные управления сельского хозяйства и якобы с принятием новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" исчезла правовая основа деятельности указанных управлений. Надо отметить, что и в прежней редакции Федерального закона также не содержалось такого вопроса местного значения.Таким же образом в перечень вопросов местного значения были внесены ряд других пунктов, что свидетельствует о субъективности при принятии подобных решений, и об отсутствии как теоретических принципов разграничения полномочий и ответственности между уровнями публичной власти, так и об отсутствии единых подходов к решению этих проблем в органах государственной власти, осуществляющих законодательный процесс.В порядке правового регулирования разграничения полномочий введена новая юридическая конструкция - полномочия по участию (право участия) органов публичной власти в осуществлении полномочий органов публичной власти вышестоящего уровня.Например, Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-I "О занятости населения в Российской Федерации" дополнен Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ (позднее такая же норма внесена и в Федеральный закон №131-ФЗ) положением о том, что органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости подростков.
Такая же норма устанавливается и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации.Вместе с тем в федеральных законах "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не установлены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения занятости населения.При этом оказывается, что в соответствии Положением об организации общественных работ (в ред. постановлений Правительства РФ от 12.11.1999 № 1247,от 20.12.2003 № 769, от 01.02.2005 № 49), что общественные работы организуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по предложению и при участии территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости (пункт 3).То есть служба занятости вправе предлагать организовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления делать то, что делать по закону они не обязаны, а обязана служба занятости. Таким образом, Правительство своим постановлением обязанность службы занятости переложила на субъекты Федерации и органы местного самоуправления, и вдобавок еще и перекладывает на них и финансирование.Понятно, что Правительство стремилось перераспределить расходы на организацию общественных работ между тремя бюджетными уровнями, но тогда, следовало, предоставить право не только финансировать, общественные работы, но и принимать реальные решения по повышению уровня занятости.Полномочия должны определяться точно. Либо это - право, тогда органы публичной власти самостоятельно принимают решения и самостоятельно их финансируют. Либо это - обязанность. Тогда тот, кто установил обязанность, в данном случае - государство должно нести ответственность за обеспечение финансирования.Федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ (законопроект был подготовлен Правительством Российской Федерации и внесен в Государственную Думу рядом депутатов Государственной Думы), в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" введены новые статьи 14.1, 15.1, 16.1, определяющие права органов местного самоуправления поселений на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.
В соответствии с содержанием указанных статей данные права регулируются двумя способами - путем установления прав органов местного самоуправления на решение определенных вопросов и путем установления права участия в осуществлении государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в соответствии со статьей 19 Федерального закона, если это участие предусмотрено федеральными законами.Однако подходы к определению полномочий органов местного самоуправления, принятые при формулировании положений данных статей, не соответствуют принципам правового регулирования компетенции и полномочий органов публичной власти, на которых основано определение полномочий органов местного самоуправления в иных статьях Федерального закона.Например, право учреждать музеи, создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения, оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации по своему правовому содержанию ничем не отличаются от вопросов местного значения, определенных в статьях 14, 15 и 16.Также правовое регулирование данных вопросов в отраслевых федеральных законах, в части регулирующей полномочия (права и обязанности) органов местного самоуправления (в частности Федеральном законе "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации"), ничем не отличается от правового регулирования полномочий органов местного самоуправления по решению иных вопросов местного значения. Поэтому выделение именно этих полномочий в отдельную категорию ничем не обосновано.Тенденция расширения практики регулирования полномочий органов местного самоуправления в форме установления "права участвовать" в осуществлении каких-то действий или полномочий органов государственной власти представляется ошибочной, в особенности в части финансирования и организации реализации полномочий (прав и обязанностей) органов публичной власти, находящихся на более высоком уровне иерархических отношений по сравнению с органами местного самоуправления. Такие положения неизбежно приведут к принуждению органов местного самоуправления финансировать расходные обязательства органов государственной власти. К тому же такое распределение общественных финансов неэффективно, поскольку собственные доходы муниципальных образований ограничены, и в значительной степени пополняются за счет различных видов дотирования из вышестоящих бюджетов. Следовательно, финансирование полномочий "снизу вверх" приведет лишь к возникновению встречных финансовых потоков.
Вместе с тем организация совместной деятельности по удовлетворению общественных потребностей органами местного самоуправления и органами государственной власти не только возможна, но может быть и необходима. Однако, такая деятельность может осуществляться либо в рамках совместных целевых проектов, либо через финансирование муниципальных программ социально-экономического развития из средств вышестоящих бюджетов на принципе субсидиарной ответственности, либо через договорные отношения.Проблемы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в отраслевых федеральных законахВ части 1 статьи 19 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что "полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления".Пунктом 4 части 7 статьи 85 Федерального закона №131-ФЗ Правительству РФ предписывалось до 1 января 2005 года внести в Государственную Думу законопроекты о внесении изменений и дополнений в федеральные законы, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, в целях их приведения в соответствие с требованиями главы 4 Федерального закона №131-ФЗ. Правительству также должно было внести в Государственную Думу законопроекты в целях приведения федеральных законов в соответствие с требованиями статей 17 и 18 Федерального закона№131-ФЗ.Однако данные предписания, фактически, не выполнены.Перечисленные во вводной части статьи федеральные законы по разграничению полномочий не решили задачу системного правового регулирования полномочий органов публичной власти, скорее еще более разбалансировали правовое регулирование в этой сфере.В результате возникла неопределенность в интерпретации правовых последствий введения понятия "отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления", а также в правоприменительной практике указанных законов.Очевидно, чтобы как-то решить эту проблему в Федеральный закон №131-ФЗ были внесены изменения, которые, однако, скорее усугубили проблему.