Статья 20 была дополнена Федеральным законом от 31.12.2005 №199-ФЗ следующими положениями:"4. Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие:1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий;2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.".Из данной нормы следует, что речь в ней идет о государственных полномочиях, право участвовать в решении которых определено федеральным законом, который принимается в ином порядке, чем установленном в статье 19 (то есть не в прядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями).В настоящее время федеральных законов (насколько известно автору), реализующих данное положение не принято. Что имели в виду авторы данного положения под согласованием с органами местного самоуправления участия в осуществлении государственных полномочий, и что подразумевается под "возможностью и пределами правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий" помимо правового регулирования, осуществляемого в обычном порядке, трудно представить.Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ статья 20 дополнена еще одним "шедевром" современного законотворчества – частью 41."41 Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий".Кроме очевидной бессмыслицы этого текста (чтобы что-то делать всегда нужно принять решение об этом) неясно, как эта "норма" соотносится с положениями части 4.Положения Федерального закона №131-ФЗ сужают содержание понятия "вопросы местного значения", до тех предметов ведения органов местного самоуправления муниципальных образований, которые изложены в статьях 14-16 , тогда как в положениях Конституции Российской Федерации это понятие используется в широком смысле как предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований.
В результате вышеизложенных недостатков правового регулирования в правоприменительной практике зачастую считается, что как бы существуют легальные предметы ведения органов местного самоуправления – перечисленные в статьях 14-16 Федерального закона №131-ФЗ, и полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не перечисленным в указанных статьях, определение статуса которых вызывает затруднения на практике.В частности, некоторые авторы, правоприменители, а иногда даже надзорные органы считают, что органы местного самоуправления вправе не исполнять (или даже не должны исполнять) положения федеральных законов, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления по вопросам не перечисленным в статьях 14-16 Федерального закона №131-ФЗ. Однако никаких конституционно-правовых оснований чтобы считать недействующими положения федеральных законов, если они не признаны таковыми решением суда, не отменены или не признаны утратившими силу, не имеется.Также распространенным недостатком является дублирование положений отраслевых федеральных законов в положениях Федерального закона №131-ФЗ и обратное.Такое положение свидетельствует об отсутствии правовых принципов регулирования полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах.Проблемы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в законах субъектов Российской ФедерацииКак уже отмечалось, концепция разграничения полномочий утверждает, что основной массив регулятивных и контрольных полномочий должен быть сосредоточен на федеральном уровне. В части разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации такой подход привел к мнению, что осуществлять правовое регулирование по вопросу совместного ведения субъектам Федерации должно быть "разрешено" федеральным законом, то есть в федеральном законе должно содержаться прямое предписание о необходимость регулирования данного вопроса законом субъекта Федерации.На взгляд автора, такой подход противоречит Конституции Российской Федерации. Никаких ограничений, кроме того, чтобы законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения не противоречили федеральным законам (и естественно Конституции) в Конституции Российской Федерации не содержится и, следовательно, не может быть установлено федеральным законом (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В отношении правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, такой подход тормозит развитие регионального муниципального права и создает проблемы в правоприменительной практике.Например, в различных положениях Федерального закона от 6 октября 2006 года №131-ФЗ имеется более 30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов на законодательные акты субъектов Российской Федерации. При этом в Федеральном законе не указывается (и не может указываться), какими именно законами субъектов Федерации должны регулироваться эти вопросы и как должны называться указанные законы.Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого предписания о необходимости или о праве принятия субъектами Российской Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Российской Федерации.Проблемы правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямиПомимо определения законами собственных полномочий органов местного самоуправления, Конституция Российской Федерации предусматривает процедуру наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться законом с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.В соответствии с положениями статьи 19 и пунктом 4 части 7 статьи 85 Федерального закона №131-ФЗ Правительству Российской Федерации предписывалось до 1 января 2005 года провести "инвентаризацию" федеральных законов и установить полномочия органов местного самоуправления, которые целесообразно определить как отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. Однако это предписание не было выполнено.На настоящее время, указанное положение Конституции реализовано в отношении ведения органами местного самоуправления первичного воинского учета, а также регистрации актов гражданского состояния.
Пример неэффективного разграничения полномочий представляют изменения, внесенные Федеральным законом от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния", устанавливающие, что "полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета".Во-первых, регистрация актов гражданского состояния (рождения, вступления в брак, и смерти) по своей правовой природе должна входить в компетенцию органов местной власти, поскольку тесно связаны с местом жительства человека (исторически регистрация актов гражданского состояния ведет происхождение с учета прихожан в церковно-приходских книгах, то есть имеет общинную природу, такую же, как и органы местной власти).Во-вторых, такое двухступенчатое делегирование полномочий бессмысленно с точки зрения управления, так как сами функции ограничены и однозначно определены, просты с точки зрения исполнения, перечень документов и их формы установлены Федеральным законом, их исполнение не требует правового регулирования в региональном законодательстве и на уровне органов местного самоуправления, а также, фактически, не требуют постоянного контроля, надзора, сопровождения или методического обеспечения.В-третьих, такое двухступенчатое делегирование полномочий крайне неэффективно, с точки зрения финансового обеспечения, так как влечет значительные административные издержки и неизбежно приведет к уменьшению финансирования этих полномочий, поскольку решению будут приниматься на уровне власти "высоко" и "далеко" отстоящем от уровня, непосредственно осуществляющего эти полномочия, и абсолютно незаинтересованным в качестве этих услуг и не несущим никакой прямой ответственности перед потребителями этих общественных услуг.В большинстве субъектов Российской Федерации значительная часть полномочий по оказанию общественных услуг населению и оказывавшихся либо органами местного самоуправления, либо территориальными подразделениями государственных органов и ведомств, переданные Федеральным законом №122-ФЗ в ведение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оказались вновь "спущены" в ведение органов местного самоуправления через наделение органов местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации. При этом естественно с потерями финансирования.
Это наглядно демонстрирует неэффективность осуществления правового регулирования разграничения полномочий, поскольку, на самом, деле, многие проблемы, которые должны были решаться в процессе разграничения полномочий (в частности проблема "нефинансируемых федеральных мандатов"), были вызваны низкой правовой и финансовой дисциплиной, в первую очередь, федеральных органов государственной власти, безответственностью и неэффективностью их работы. Данный тезис подтверждается также и тем, что проблема упорядочивания финансирования регистрации граждан по месту жительства и пребывания органами местного самоуправления путем их наделения данными функциями как отдельными государственными полномочиями так и не решена, не смотря на многочисленные обращения по этому поводу органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления к высшим органам государственной власти Российской Федерации (в основном, вследствие отрицательного отношения Минфина).