Инициатива их заключения должна исходить от региональных властей, которые не могут быть принуждены к их подписанию на неприемлемых для себя условиях. При этом МВД России не вправе произвольно отказывать в их заключении. Даже если такие соглашения отсутствуют, сотрудники органов внутренних дел обязаны содействовать в привлечении виновных к ответственности.Оспоренное положение являлось предметом рассмотрения постольку, поскольку на его основании решается вопрос о возможности составления должностными лицами органов внутренних дел (полиции) протоколов о посягающих на общественный порядок и общественную безопасность административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд признал оспоренное положение не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку оно предполагает, что: - заключение соглашений о передаче осуществления полномочий по составлению протоколов о предусмотренных законами субъектов Российской Федерации административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, должностным лицам органов внутренних дел (полиции) направлено на обеспечение сбалансированного сочетания интересов образующих единую систему исполнительной власти Российской Федерации федеральных и региональных органов исполнительной власти, отвечающего задачам эффективной административно-правовой защиты прав и свобод граждан; - инициатива заключения таких соглашений должна исходить от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые не могут быть принуждены к их подписанию на неприемлемых для себя организационно-правовых, финансовых или иных условиях, а федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, не вправе произвольно отказывать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в их заключении в случаях, когда проекты соответствующих соглашений отвечают требованиям, установленным федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; - должностные лица органов внутренних дел (полиции) обязаны – в рамках полномочий, возложенных на них Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральным законом «О полиции», – оказывать содействие в привлечении виновных в совершении предусмотренных законами субъектов Российской Федерации административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, и при отсутствии соответствующих соглашений, заключенных между органами исполнительной власти 7 субъектов Российской Федерации и Министерством внутренних дел Российской Федерации.
Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей компетенцией.Субъект свои полномочия осуществляет тогда, когда федерация не воспользовалась своими правами в этой сфере.Наиболее подробный перечень такого рода содержится в конституции Индии 1949 г. В специальном приложении к ней названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Остаточные полномочия отнесены к ведению федерации.Этот способ размежевания компетенции является довольно сложным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеративных государств, кроме Индии, не используют.Совместное ведение федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам и органам субъектов федерации. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;Ст. 72 Конституции ФРГ закрепляет, что в сфере конкурирующей законодательной компетенции земли обладают полномочием на принятие нормативных правовых актов при условии, что федерация не урегулировала данный вопрос в рамках своих полномочий.Основной Закон ФРГ устанавливает перечень условий федерального правового регулирования по вопросам, отнесенным к конкурирующей сфере. Так, федерация по вопросам, отнесенным к конкурирующей сфере, в соответствии с ч. 2 той же нормы Конституции осуществляет правовое регулирование при необходимости обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации, для обеспечения единого правового и экономического пространства в общегосударственных интересах. При отсутствии такой необходимости в соответствии с федеральным законом может быть установлено, что федеральное законодательство заменяется правом земель.
Конституция Индии распределяет полномочия между союзом и штатами, закрепляя в Конституции три перечня. Эти перечни содержат соответственно вопросы, отнесенные к полномочиям союза (перечень I), перечень II определяет сферу компетенции штатов, и перечень III содержит вопросы, отнесенные к конкурирующей компетенции союза и штатов.В соответствии с ч. 3 ст. 246 Конституции Индии союзный парламент, а также легислатура любого штата осуществляют правовое регулирование по вопросам конкурирующей компетенции союза и штатов. Однако сами по себе сферы распределения компетенции говорят о немногом, если не учитывать возможности центра вмешиваться в компетенцию штатов и в конкурирующую компетенцию <7>.<7> См.: Вступительная статья к Конституции Индии // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003; URL: http://www.constitution.garant.ru/DOC3864861.htm (2008. 10 сентября).Анализ конституций зарубежных федеративных государств дает основание выявить ряд существенных отличий содержательно-правового характера понятия "конкурирующая компетенция" от категории "совместное ведение", предусмотренного ст. 72 Конституции РФ.Во-первых, совместное ведение РФ и субъектов РФ является конституционно-правовой основой юридической формализации государственно-правового статуса субъекта РФ и создания субъектами РФ собственной (в границах единой российской правовой системы) нормативной правовой базы. Зарубежные конституции закрепляют данные положения изначально.Во-вторых, совместное ведение РФ и субъектов РФ распределяет полномочия между Федерацией и субъектами суммарно, т.е. применительно к представительным и исполнительным органам государственной власти <8>. Международно-правовая практика идет по пути подробной регламентации полномочий представительной и исполнительной ветвей власти по каждой группе полномочий (Германия, США, Австрия, Индия и др.).<8> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало; Теис, 1996. С. 16.В-третьих, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ субъекты РФ осуществляют формирование собственных органов государственной власти и местного самоуправления в соответствии с ч. 2 ст. 11 и ст. 77 Конституции РФ. Зарубежный опыт федеративного строительства идет по пути конституционного закрепления системы и структуры органов всех ветвей государственной власти составных частей федерации (Австрия, Бельгия, Германия, Индия).
В-четвертых, Российская Федерация и субъекты РФ в рамках совместного ведения осуществляют правовое регулирование в соответствии с порядком, установленным ст. 76 Конституции РФ. При реализации полномочий в пределах конкурирующей сферы субъекты федераций осуществляют правовое регулирование опережающего характера.В-пятых, совместное ведение РФ и субъектов РФ является источником исключительных полномочий субъектов РФ, формируемых по остаточному принципу в соответствии со ст. 73 Конституции РФ. Исключительные полномочия субъектов федераций за рубежом устанавливаются конституциями, и как правило, в качестве исчерпывающего перечня (Германия, Индия).Представляется важным обратить внимание на характер конституционного закрепления структуры управления по реализации конкурирующей компетенции, изначально исключающей одновременное участие в государственном управлении данными вопросами двух субъектов правового регулирования - федерации и субъекта федерации. Особенностью конституционной институализации структуры управления конкурирующей компетенции (ФРГ, Индия) является то, что ее реализация в целом и по каждому вопросу отдельно адресуется одному субъекту государственного управления (органам представительной и исполнительной ветвей власти) федерального либо регионального уровней власти. В Индии это субъекты одного уровня - федерация или штат. В ФРГ это федерация (принятие закона), правительство земли (исполнительная деятельность) либо принятие закона и его исполнение на земельном уровне. И в первом и во втором вариантах в процессе практического исполнительства принимает участие только один уровень исполнительной власти. Это означает абсолютное отсутствие необходимости системного разграничения полномочий между уровнями правового регулирования по каждому конкретному вопросу этой сферы государственного управления.Аналогичные аргументы могут быть положены и в основу критики позиций авторов - сторонников узкофункционального подхода, рассматривающих исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ) и исключительные полномочия субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) как специфическую деятельность органов государственной власти по реализации одной государственной функции - нормотворческой. В частности, по мнению В.А. Черепанова, предметы ведения в перечисленных выше нормах Конституции РФ касаются исключительно нормотворчества и относятся к сфере представительных органов государственной власти <9>. На дискуссионность данной позиции уже обращалось внимание в литературе, однако аргументация была иного характера <10>.
<9> См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003; Он же. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2004.
<10> См. подр.: Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 62.Зарубежный опыт федерализма по выстраиванию взаимоотношений центра и регионов содержит важное направление дальнейшей модернизации функционирования всей системы исполнительной власти в РФ и перехода в конечном итоге к принятой во всех развитых федеративных государствах формуле управления делами общества и государства: правительство - субъект управления - объект управления <11>.<11> См.: Министерства и ведомства: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Козырина и Е.К. Глушко. М.: Норма, 2008. С. 13.Приведенные выше доводы дают основание полагать, что юридическое содержание категории "совместное ведение" в том виде, в каком оно закрепляется в ст. 72 Конституции РФ, значительно шире термина "конкурирующая компетенция". Конкурирующая компетенция, означающая право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федерального уровня, выступает в качестве факультативного элемента системы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 (в редакции от 9 февраля 2009 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Однако в этой же норме федеральный законодатель делает оговорку о том, что в течение трех месяцев после принятия соответствующего федерального закона субъект РФ обязан привести законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с принятым по данному вопросу федеральным законом. Тем самым инициатива опережающего законотворчества субъектов РФ по вопросам, отнесенным к совместному ведению, девальвируется.Возможно, что девальвация опережающего нормотворчества субъектов РФ повлечет утерю положительного позитивного опыта региональной нормотворческой деятельности. Это, в свою очередь, может привести к значительным издержкам экономического характера, связанным с изменением порядка правового регулирования в конкретной сфере общественных отношений. В связи с этим представляется необходимым и целесообразным предварительный анализ и обобщение положительных сторон такого рода деятельности субъектов РФ с целью последующего использования в нормотворческой деятельности на федеральном уровне.